Постановление Правительства Белгородской области от 26.04.2010 № 147-пп
О внесении изменений в постановление правительства Белгородской области от 14 июля 2008 года № 174-пп
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИот 26 апреля 2010г. N147-пп О внесении изменений в постановление правительства Белгородской области от 14 июля 2008 года № 174-пп В целях совершенствования правовой базы в сфере противодействиякоррупции, в соответствии с постановлением Правительства РоссийскойФедерации от 26 февраля 2010 года № 96 "Об антикоррупционнойэкспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовыхактов" правительство Белгородской области постановляет: Внести следующие изменения в постановление правительстваБелгородской области от 14 июля 2008 года № 174-пп "О порядкепроведения экспертизы проектов нормативных правовых актов области накоррупциогенность": в заголовке к тексту постановления слово"нормативных" исключить; признать утратившим силу Порядок проведения экспертизынормативных правовых актов области на коррупциогенность, утвержденныйв пункте 1 постановления; утвердить прилагаемый Порядок проведения экспертизы правовыхактов Белгородской области на коррупциогенность в пункте 1постановления; пункт 3 постановления изложить в следующей редакции: "3. Контроль за исполнением постановления возложить на первогозаместителя Губернатора области - руководителя АдминистрацииГубернатора области О.Н. Полухина.". Губернатор Белгородской области Е. Савченко Утвержден постановлением правительства области от 26 апреля 2010 года №147-пп ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРАВОВЫХ АКТОВ БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ 1. Настоящим Порядком регулируется проведение экспертизы накоррупциогенность проектов правовых актов Белгородской области (далее- правовые акты) в целях выявления в них и последующего устранениякоррупциогенных факторов. Настоящий Порядок может применяться для экспертизы накоррупциогенность ранее принятых законов и иных правовых актовБелгородской области, проводимой по инициативе Губернатора иправительства Белгородской области, руководителей органовисполнительной власти Белгородской области или общественныхобъединений и организаций, зарегистрированных в установленном порядкена территории Белгородской области. 2. Экспертизе на коррупциогенность подлежат проекты законовБелгородской области, инициированные Губернатором Белгородскойобласти, правительством Белгородской области, а также проектыпостановлений, распоряжений Губернатора и правительства области и иныхдокументов, подготовленных в рамках реализации их полномочий, в томчисле договоров, соглашений, контрактов. 3. Уполномоченным органом, на который возлагается обязанностьпроведения указанной экспертизы, является Администрация ГубернатораБелгородской области. Экспертиза может быть также как внутренней (проводимой органамиисполнительной власти, государственными органами Белгородской областии их юридическими службами), так и внешней, межведомственной (спривлечением независимых специалистов, экспертов, представителейобщественных организаций, органов юстиции (по согласованию). По наиболее значимым проектам могут проводиться публичныеобсуждения, изучение общественного мнения и другие формы привлеченияобщественности к оценке проекта на коррупциогенность. Администрация Губернатора Белгородской области может направлять вОбщественную палату Белгородской области, Торгово-промышленную палатуБелгородской области социально значимые проекты нормативных правовыхактов для проведения их независимой экспертизы. 4. Под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормахвозможность способствовать коррупционным действиям или решениям впроцессе реализации содержащих такие нормы правовых актов. Под коррупциогенными факторами понимаются положения правовыхактов (проектов правовых актов), устанавливающие для правоприменителянеобоснованно широкие пределы усмотрения или возможностьнеобоснованного применения исключений из общих правил, а такжеположения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или)обременительные требования к гражданам и организациям и тем самымсоздающие условия для проявления коррупции. 5. Типичными коррупционными факторами являются: 1) Определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивноеустановление возможности совершения органами государственной властиили органами местного самоуправления (их должностными лицами) действийв отношении граждан и организаций. Многие правовые акты определяют компетенцию государственногооргана (должностного лица) при помощи формулировок "вправе", "может".Это относится к любым видам полномочий - регистрационным,разрешительным, контрольным. Должностное лицо, государственныйслужащий получает шанс неправомерно трактовать свое право только каквозможность, а не обязанность совершения тех или иных действий, этоможет привести к избирательности при правоприменении, что вадминистративных отношениях заявительного характера напрямуюспособствует коррупции. 2) Широта дискреционных полномочий - отсутствие илинеопределенность сроков, условий или оснований принятия решения,наличие дублирующих полномочий органов государственной власти илиорганов местного самоуправления (их должностных лиц). Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая инаяпублично-властная деятельность, невозможна без определенногопространства свободного усмотрения должностных лиц (административноеусмотрение). Именно поэтому органы государственной власти обладаютнекоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать поусмотрению в зависимости от обстоятельств. Сроки принятия решения. Обычно применяется формула "в течение"или "не позднее". Коррупциогенность повышается с увеличениемпродолжительности таких сроков или установлением широкого временногодиапазона, а также при отсутствии срока. Всегда есть право выбора как минимум из двух вариантов решения(положительного или отрицательного). При этом наиболее коррупциогеннаяситуация, когда правовой акт предоставляет несколько возможныхвариантов без точного определения условий принятия того или иногорешения. В идеале условия выбора того или иного варианта решениядолжен фиксировать закон, а не правовой акт органа исполнительнойвласти. Не допускается наделение дублирующими, параллельнымиполномочиями. 3) Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализациипринадлежащего ему права - установление неопределенных,трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам иорганизациям. Когда условия (требования), необходимые для реализации субъектомсвоего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько,что превышают уровень разумного, коррупционные отношения становятсяпочти неизбежными. Коррупциогенность повышается, если переченьоснований для отказа: а) открытый, то есть не исчерпывающий; б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным вдругих правовых актах, в том числе подзаконного характера; в) содержит "размытые", субъективно-оценочные основания отказа(например, представленные заявителем сведения не соответствуютдействительности или представлены не в полном объеме); г) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованногоустановления исключений из общего порядка для граждан и организаций поусмотрению органов государственной власти или органов местногосамоуправления (их должностных лиц). 4) Юридико-лингвистическая коррупциогенность - употреблениенеустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочногохарактера. Любой правовой акт должен строиться с позиций общепризнанныхправил юридической техники, четкости и ясности языка. Создаеткоррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихсятерминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, снеясным, неопределенным содержанием, не используемых законодательствомРоссийской Федерации, допускающих различные трактовки. Обозначениеодних и тех же явлений различными терминами может искажать смыслположений правовых актов. Особенно недопустимы неопределенные нормы,устанавливающие юридическую ответственность. 5) Наличие пробела в регулировании. Пробел может образовываться как в случае уклонения правового актаот регулирования, так и при невключении в его текст превентивныхантикоррупционных норм, регулирующих ответственность государственныхслужащих за правонарушения и порядок осуществления контроля за ихдеятельностью. а) Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконныхактов в отсутствии законодательной делегации соответствующихполномочий - установление общеобязательных правил поведения вподзаконном акте в условиях отсутствия закона. Этот коррупциогенный фактор выражается в отсутствиирегулирования. Коррупциогенность появляется, когда в правовом актеотсутствуют нормы статутного характера (если они должны быть), нормы,касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленнойза органом функции. Такое упущение создает возможность дляпроизвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственныхслужащих и совершения ими действий по собственному усмотрению. б) Отсутствие административных процедур - отсутствие порядкасовершения органами государственной власти или органами местногосамоуправления (их должностными лицами) определенных действий либоодного из элементов такого порядка. Коррупциогенность понижается, если существует четкий порядокпринятия решения (административные процедуры). Таким образом,упорядочить осуществление полномочий государственных органов можно привведении административных процедур - нормативно установленных порядкаи сроков осуществления действий. Существуют процедуры принятиярешений, получения и использования информации, рассмотрения обращенийграждан и юридических лиц, контроля. в) Отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закреплениеадминистративного порядка предоставления права (блага). Осуществление некоторых видов полномочий предполагает присутствиенескольких граждан или юридических лиц, претендующих на предоставлениеконкретного права (приобретение или аренда объекта государственной(муниципальной) собственности. Но выбор этого правополучателя не можетбыть произвольным или пристрастным. Использование специальных процедур, именуемых в гражданском праве"торги" (аукционы и конкурсы), предусмотренных Федеральным законом от21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров,выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальныхнужд", способно снизить вероятность субъективного подхода. Если же в правовом акте, которым устанавливается конкурснаяпроцедура, наличествуют другие коррупционные факторы, их действиеможет только усилиться. г) Отсутствие специальных запретов (ограничений) для должностныхлиц органов государственной власти и органов местного самоуправления,государственных гражданских служащих или муниципальных служащих,руководителей государственных учреждений и предприятий. В необходимых случаях проект правового акта в целях снижениякоррупциогенности должен содержать специальные ограничения и запретыдля субъектов правоприменения. Например, запрет государственным гражданским и муниципальнымслужащим осуществлять от имени государства (муниципальногообразования) деятельность, связанную с имущественными, финансовымиотношениями. При этом установление запретов (ограничений в правах) должнопроизводиться нормами закона; подзаконный акт может лишьконкретизировать законодательно установленные запреты и ограничения. д) Отсутствие мер ответственности органов государственной властиили органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствиенорм о юридической ответственности служащих, а также норм обобжаловании их действий (бездействия) и решений. Если в проекте содержатся предписания, устанавливающиеобязанности должностных лиц, государственных гражданских илимуниципальных служащих, руководителей государственных учреждений ипредприятий, то в нем должны быть указаны санкции за их неисполнение(при условии, что такие санкции отсутствуют в действующемзаконодательстве). Если же соответствующие санкции или видответственности (уголовная, административная, гражданско-правовая,иная, предусмотренная действующим законодательством) предусмотренызаконодательными актами, в проекте необходимо отразить этообстоятельство. Вид ответственности должен быть установлен с учетом статусасубъекта правоприменения, содержания запретов и ограничений в егодеятельности, а также тяжести служебного проступка. Основанияответственности должны быть четко сформулированы. 6) Ложные цели и приоритеты. Для констатации наличия этого фактора эксперту необходимоприбегнуть к системному подходу и оценить не отдельные нормыанализируемого правового акта, а весь его текст и назначение с точкизрения поставленных целей и приоритетов. Истинные цели принятияправового акта могут быть неочевидны или отличаться отпродекларированных. 7) Коллизии правовых актов. Коллизия - столкновение противоположных интересов. В правовомаспекте имеется в виду расхождение, противоречие между различнымиправовыми актами и судебными решениями. Это противоречия, в том числевнутренние, между нормами, создающие для органов государственнойвласти и органов местного самоуправления (их должностных лиц)возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению вконкретном случае. Внутренние противоречия правового акта органа исполнительнойвласти -это противоречие между правовыми актами одного и того жеоргана исполнительной власти, которые могли быть приняты в разноевремя по сходным вопросам. Возможно наличие противоречий правовых нормв одном и том же правовом акте. Для обнаружения названного коррупционного фактора необходиманализ всех правовых актов органа исполнительной власти. 8) Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличиебланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов,вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органаместного самоуправления, принявшего первоначальный нормативныйправовой акт. Наличие этого фактора открывает возможность регламентациинекоторых важных вопросов подзаконными нормативными правовыми актами.В некоторых случаях это оправдано, но важно, чтобы существенныеусловия регламентирования определялись при этом законом. 9) Принятие правового акта органа исполнительной власти запределами компетенции - нарушение компетенции органов государственнойвласти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) припринятии нормативных правовых актов. Функционирование органа исполнительной власти по любымнаправлениям, в том числе и по принятию правовых актов, основано накомпетенции этого органа. Орган не вправе выходить за рамки своейкомпетенции, которой он наделен в статутном акте (законе, положении,уставе и прочих). 10) Заполнение законодательных пробелов при помощи правового актаоргана исполнительной власти. Заполнение правового вакуума на федеральном уровне правовым актомБелгородской области. Пробелы в законодательном регулировании можно устранить путемпринятия подзаконного акта. Для обнаружения данного коррупционного фактора необходимо изучитьправовое регулирование вопроса и оценить его полноту. 11) "Навязанная" коррупциогенность. Правовой акт (договор, контракт, соглашение) может содержатькоррупциогенные нормы в силу того, что закон (статутный акт)предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества и такимобразом заранее санкционировал все, что будет в правовом акте, необозначив критериев и условий подзаконного регулирования. 12) Формально-техническая коррупциогенность. Несоблюдениетребований о порядке подготовки, визирования представителямиюридических служб и руководителем разработчика, о регистрации проектаправового акта, требований о форме (виде) правового акта. 13) Нарушение баланса интересов. Для нейтрализации коррупциогенности подобного рода рекомендуетсяпри обсуждении и разработке правового акта привлекать как можно болееширокий круг заинтересованных лиц и экспертов - представителейобщественных организаций, объединений предпринимателей, работодателей,профсоюзов, саморегулируемых организаций и прочих. Для обнаруженияданного фактора необходимо тщательно проанализировать положенияправового акта, в которых характеризуется цель его принятия и решаемыезадачи. Например, если анализ проекта правового акта свидетельствует отом, что в результате его принятия выигрывает только одна группасубъектов гражданских правоотношение например, страховые организации,крупный бизнес), сама разработка проекта могла стать следствиемдавления этой группы, незаконного лоббирования интересов, ущемляющегоправа других лиц. 14) Наличие одинаковых полномочий у субъектов правопримененияодного и того же органа власти (организации) без четкого разграниченияих компетенции. Если за принятие того или иного решения отвечают несколькодолжностных лиц, руководителей одного и того же государственного илимуниципального органа, государственного учреждения или предприятия ипри этом отсутствует четкое разграничение их компетенции, то, какправило, такое дублирование полномочий создает условия длязлоупотребления служебным положением. С учетом этого снижению коррупциогенности проекта правового актаслужит закрепление в нем принципа "одного окна", когда все необходимыесогласования для вынесения окончательного решения по заявлениюзаинтересованного физического или юридического лица служащиегосударственного или муниципального органа осуществляютсамостоятельно. Если есть возможность в четкой форме сформулировать нормативноепредписание, из проекта желательно исключить общие и не вполнеопределенные формулировки и отсылки к другим правовым актам (например,конкретно указать полномочия служащих, а не подразумевать их илиисходить из того, что они аналогичны полномочиям служащих другихкатегорий; четко сформулировать признаки правонарушения, а не простоограничиться одним его названием). Наличие неконкретных правовых отсылок позволяет субъектамправоприменения действовать не в публичных интересах, а руководствуяськорыстной или иной личной заинтересованностью. Кроме того,коррупциогенность образуется, если имеется отсылка к норме, которая, всвою очередь, отсылает к другой норме, либо к еще не принятым законамили иным правовым актам. 6. Срок проведения экспертизы не должен превышать 10 рабочихдней. В случае наличия необходимости направления запросов и получениядополнительных материалов и информации у заинтересованных в экспертизеструктурных подразделений и должностных лиц, срок проведенияэкспертизы может быть увеличен до 30 рабочих дней. 7. При подготовке проекта правового акта его разработчики должныстремиться к недопущению включения в текст проекта норм, содержащихкоррупционные факторы. Отсутствие в разрабатываемом проекте правовогоакта коррупционных факторов обеспечивают руководители органовисполнительной власти, государственных органов Белгородской области,их подготовившие, и их юридические службы. Экспертизу на коррупциогенность должны проходить все проектыправовых актов, указанных в пункте 2 настоящего порядка. Одновременно с проектом правового акта на экспертизуразработчиком представляются: - вывод юридической службы разработчика проекта правового акта оботсутствии (наличии) в проекте правового акта коррупционных факторов; - имеющиеся результаты независимой экспертизы накоррупциогенность. 8. Экспертизе подлежит каждое положение проекта правового акта. Результат экспертизы, проведенной Администрацией ГубернатораБелгородской области, оформляется в виде заключения, в которомотражаются следующие сведения: - дата подготовки заключения, а также данные должностных лиц,проводивших экспертизу; - реквизиты проекта правового акта (проекта), представленного наэкспертизу, в том числе заголовок к тексту проекта; - выводы о наличии или отсутствии в анализируемом акте (проектеакта) норм и положений, содержащих коррупционные факторы; конкретные положения акта (проекта акта), содержащиекоррупционные факторы, с указанием всех выявленных в них; - выявленные при проведении экспертизы на коррупциогенностьположения, не относящиеся в соответствии с настоящим Порядком ккоррупционным факторам, но которые могут способствовать созданиюусловий для проявлений коррупции. В случае выявления в проекте правового акта коррупционныхфакторов он вместе с заключением в трехдневный срок возвращаетсяразработчику для внесения изменений с целью устранения коррупциогенныхнорм. При отсутствии в проекте коррупционных факторов визированиеосуществляется без подготовки заключения. Результаты проведенных экспертиз подлежат ежемесячномуобязательному опубликованию на официальном сайте Губернатора иправительства Белгородской области. Доработанный проект представляется для проведения повторнойэкспертизы в соответствии с настоящим Порядком. К проекту правового акта, вносимому разработчиками нарассмотрение Губернатора области или правительства Белгородскойобласти, прилагаются все поступившие экспертные заключения,составленные по итогам независимой экспертизы на коррупциогенность.