Постановление Правительства Белгородской области от 07.02.2007 № 28-пп
О системе мониторинга результатов деятельности органов государственного управления области
П О С Т А Н О В Л Е Н И Е ПРАВИТЕЛЬСТВА БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИот 07 февраля 2007 г. N 28-пп О системе мониторинга результатов деятельности органов государственного управления области В целях оценки эффективности регионального управления на основепоказателей результативности деятельности органов исполнительнойвласти области, государственных органов области и в соответствии сПланом мероприятий по реализации административной реформы вБелгородской области в 2006 - 2008 годах, утвержденным постановлениемправительства области от 28 марта 2006 года N 74-пп "О Планемероприятий по реализации административной реформы в Белгородскойобласти в 2006 - 2008 годах", правительство области постановляет: 1. Утвердить Методику проведения социологического мониторингарезультативности деятельности органов государственного управленияБелгородской области (прилагается). 2. Аппарату губернатора области (Полухин О.Н.): - ежегодно проводить социологический мониторинг результативностидеятельности органов государственного управления Белгородской области"Оценка эффективности регионального управления на основе показателейкачества жизни населения"; - результаты мониторинга эффективности регионального управленияпредставлять ежегодно к 1 декабря губернатору и правительству области; - информировать общественность и население области через средствамассовой информации о результатах мониторинга результативностидеятельности органов исполнительной власти области и государственныхорганов области. 3. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителягубернатора области - руководителя аппарата губернатора областиО.Н.Полухина. О ходе исполнения постановления информировать ежегодно к 15января, начиная с 2008 года. Губернатор Белгородской области Е.Савченко Утверждена постановлением правительства Белгородской области от 07 февраля 2007 года N 28-пп Методика проведения социологического мониторинга результативности деятельности органов государственного управления Белгородской области Концепция мониторинга Целью социологического мониторинга результативности деятельностиорганов государственного управления Белгородской области являетсяполучение систематизированной информации об эффективностирегионального управления по основным параметрам качества жизни. Мониторинг опирается на опыт, накопленный в ходе подготовкиПрограммы улучшения качества жизни населения Белгородской области в2002 - 2003 годах. В основе его лежат несколько основополагающих идей,которые позволили определить концепцию и программу деятельности,направленные на получение комплексной оценки эффективностирегионального управления. В их числе следующие: 1. Качество жизни населения служит интегральным показателемэффективности управления на федеральном, региональном и местномуровнях. Оно складывается из показателей двух уровней. Во-первых, изинтегральной оценки уровня жизни населения по четырем основнымкритериям: показателя ожидаемой продолжительности жизни при рождении;показателя естественного прироста населения; показателя отношениячисла разводов к количеству заключенных браков; показателя уровнясоциального и экономического равновесия в обществе. Во-вторых, изпоказателей удовлетворенности граждан основными условиями своей жизни.Второй показатель является субъективным, но должен быть обязательноучтен, поскольку качество жизни человека определяется как единствопоказателей, которые характеризуют уровень реализации потребностейчеловека и степень удовлетворенности его осуществлением своихжизненных планов (жизненных стратегий), и соотносятся, с однойстороны, с минимальными социальными стандартами, с другой стороны, - сресурсными возможностями общества. 2. Показатели удовлетворенности качеством жизни населения можноразделить на три группы: во-первых, показатели, характеризующиестепень обеспечения права на жизнь, продолжение рода, здоровоесуществование (символически условное обозначение элемента "жизнь");во-вторых, оценивающие удовлетворенность повседневными условиями жизни("благополучие" или "успех"); в-третьих, отражающие представлениялюдей о смысле жизни, об их уверенности в будущем ("надежда"). 3. Изменение показателей, выявленное на основе данных статистикии социологии, дает возможность оценить динамику качества жизни и,соответственно, эффективность управления на уровне области. Регулярный сбор данных о деятельности органов государственногоуправления призван обеспечивать органы государственного управления, атакже другие социальные институты и население информацией о социальнойи экономической эффективности управленческой деятельности. Применениеединой формализованной методологии сбора показателей результативностидеятельности органов государственного управления позволяет создатьединую информационную базу, которая может использоваться при принятииуправленческих решений, оценке эффективности реализуемых программ ипроведении различных исследований. Обзор существующих методик качества жизни населения Разработка методики оценки эффективности государственногоуправления на основе показателей качества жизни предполагает анализсуществующих методик измерения качества жизни, число которых довольновелико. Чаще всего качество жизни оценивается на основе определенияиндекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). Эта методикаучитывает три показателя: валовый внутренний продукт на душунаселения, ожидаемую продолжительность жизни и уровень образованиянаселения. Наибольшее распространение в настоящее время получили методики,базирующиеся на критериях качества жизни, предложенных Всемирнойорганизацией здравоохранения. В качестве их обычно выступаютфизические, психологические показатели, уровень самостоятельности,общественная жизнь, окружающая среда, духовность и их составляющие.Качество жизни при этом рассматривается как индивидуальное соотношениесвоего положения в жизни общества, в контексте культуры и системценностей этого общества, с целями данного индивидуума, его планами,возможностями и степенью общего неустройства. К этой группе методикследует отнести, в первую очередь, методику World HealthOrganization's Quality of Life Assessments (WHOQOL - 100, WHOQOL -brief), а также целый ряд других методик: - Quality of Life Index(QLI), разработанную для оценки степениреализации физиологических, социально-экономических, духовных исемейных интересов человека и сравнительной значимости этих интересов; - Nottingham Health Profile (NHP), включающую вопросы,направленные на оценку восприятия жизненных проблем в следующихобластях: заработок и занятость, домашнее хозяйство, принятие решений,общественная деятельность, сексуальная жизнь, хобби и увлечения, отдыхи затрагивающие такие жизненно важные сферы как боль, физическаяподвижность, сон, эмоциональные переживания, жизненный тонус(энергия), социальная изоляция; - международный опросник SF-36 (SF-12) и др. Однако следуетзаметить, что опросник SF-36, созданный для определения степениудовлетворения минимальных психометрических стандартов в ходепопуляционных исследований, обычно применяется для групповых сравненийс учетом общих концепций здоровья и благополучия, то есть параметров,которые не являются специфичными для различных возрастных илинозологических групп. Общей чертой данных методик является то, что они базируются наоценке собственного восприятия людьми своей жизненной ситуации. Этовосприятие субъективно и различается у конкретных людей. Кроме того, для оценки качества жизни применяется и ряд другихузкоспециальных методик, например, Psychological General Well-Being(PGWB), Angina Pectoris Quality of Life Scale (APQLQ), ArthritisImpact Measurement Scale (AIMS), Health Assessment Questionnaire и пр. Проблема неадекватности методик оценки качества жизни заключаетсяв том, что сегодня одновременно сосуществует множество концептуальныхподходов к определению понятия "качество жизни", что подтверждаетмысль, согласно которой качество жизни может рассматриваться какпостоянно эволюционирующая философская категория, которая наполняетсяразличным содержанием в зависимости от социального времени и точкизрения авторов. Можно выделить два доминирующих направления. Первое:определение качества жизни как комплексной характеристикижизнедеятельности человека (объективистский подход, поскольку этихарактеристики не зависят от сознания и могут быть оценены в системеобъективных индикаторов). Второе: определение качества жизни какстепени удовлетворенности человеком своими условиями жизни и уровнемее комфортности (субъективистский подход, поскольку в данном случаемногое, если не все, зависит от ценностей и установок конкретногочеловека). Каждая из этих позиций имеет не только очевидныеположительные, но негативные следствия. В первом случае качество жизнимаксимально сближается с уровнем жизни (а это неверно) и неучитывается отношение человека к своим жизненным условиям. Во второмслучае субъективная составляющая отрывается от ее объективныхпредпосылок. В целом же, анализ различных подходов к определению качестважизни позволяет сделать вывод о бесперспективности поиска единогопонимания данного феномена. Следует признать, что любое определениекачества жизни будет вызывать критические замечания в силунеопределенности категориального аппарата. Предложенная концепция учитывает достоинства этих методик, но приэтом: во-первых, разводит две категории: "качество жизни" и "качествоусловий жизни", что, несомненно, не одно и то же; во-вторых, в качестве исходных категорий определяет "потребности"и "ценности", поскольку человеческую жизнь можно рассматривать какпроцесс реализации потребностей и ценностей (при этом ценностидопустимо определять как многократно воспроизведенные потребности,закрепившиеся на ментальном уровне), что, в сущности, означаетсамореализацию человека; в-третьих, учитывает деятельностную (функциональную)составляющую, так как качество жизни обретается самими людьми впроцессе преобразования среды и самих себя; в-четвертых, позволяет говорить о качестве жизни как о некотороймере, в пределах которой самореализуется человек; в-пятых, объединяет объективные и субъективные показателижизнедеятельности людей. Настоящая методика содержит в себе описание методологии илогической схемы проведения, на которых основывается системамониторинга результативности деятельности органов государственногоуправления. В методике рассмотрен процесс сбора информации, проведенияисследований, построения индикаторов и оценки результативностиуправления. Использование настоящей методики позволяет проводить оценкурезультативности деятельности органов государственного управления наосновании трех групп индикаторов, отражающих реализацию права нажизнь; условия труда и жизни людей и социальное самочувствие. В методике рассматриваются следующие основные вопросы: 1) определение целей и задач мониторинга; 2) разработка логической схемы мониторинга; 3) формулировка и выбор подходящих индикаторов; 4) выбор источников и методов сбора данных; 5) составление плана проведения мониторинга; 6) использование полученных результатов при оценкерезультативности государственного управления. Внедрение системы мониторинга результативности деятельности органов государственного управления Белгородской области Мониторинг результативности деятельности органов государственногоуправления представляет собой периодический процесс сбора информации сцелью определения того, насколько эффективно осуществляетсярегиональное управление, какие при этом происходят изменения и какиеиздержки сопряжены с указанными процессами. Мониторингу должны быть присущи такие характеристики: - периодические замеры, по которым можно судить об их динамике(проведенный анализ позволяет рекомендовать проведение мониторингаодин раз в год); - систематическое выяснение состояния показателей и использованиеэтой информации по каналам обратной связи для принятия оптимальныхуправленческих решений; - выработка и реализация преобразовательных управляющихвоздействий на объекты, явления и процессы, которые попадают в зонумониторинга, т.е. мониторинг не сводится лишь к измерительно-оценочнойдеятельности Проведение мониторинга позволит управляющим органамсовершенствовать процесс планирования стратегических решений икорректировать проводимую политику в случае возникновения ошибок,различных ограничений и т.д. Задача мониторинга состоит в отслеживанииизменений, которые происходят с течением времени в ресурсах, процессеи конечных результатах, при помощи ведения учетных записей, созданиясистемы регулярной отчетности. Стратегическое планирование и разработка проекта мониторинга Стратегическое планирование мониторинга осуществляет аппаратгубернатора Белгородской области в сроки до 1 февраля каждого года, втечение которого проводится мониторинг. При разработке проекта мониторинга необходимо ориентироваться наболее рациональное использование ограниченных человеческих иматериальных ресурсов с целью достижения желаемых результатов. Результаты мониторинга необходимо учитывать при принятииуправленческих решений. Мероприятия, показавшие свою результативность,могут воспроизводиться в рамках комплексных и целевых программ, адействия, которые не привели к положительным результатам, могут быть вбудущем пересмотрены. Оценка результативности управления В отношении результативности деятельности органовгосударственного управления оценку можно определить как набормероприятий, направленных на определение значения количественного икачественного результата, характеризующего условия жизни людей. Оценкапредполагает установление взаимосвязи между конечными илипромежуточными результатами и произведенными действиями. Можновыделить две основные фазы или уровня оценки: оценку, основанную наанализе статистических данных, и оценку, основанную на основесоциологического опроса. Основные характеристики фаз оценкипредставлены на рисунке 1.|—————————————————————————| |————————————————————————————|| Оценка на основе | \ |Оценка на основе результатов|| Статистических данных |————————————\|социологического опроса || |————————————/| ||—————————————————————————| / |————————————————————————————||Задачи: | |Задачи: ||- определение индекса | |- изучить изменения ||продолжительности жизни; | |жизненных условий; ||- определение индекса | |- определить условия ||воспроизводства; | |жизнедеятельности; ||- определение индекса | |- оценить эффективность ||неустойчивости семьи; | |регионального управления; ||- определение социальной | |- оценить удовлетворенность || | |белгородцев жизнью; || | |- оценить качество жизни || | |белгородцев || | | ||—————————————————————————| |————————————————————————————| Рис. 1. Оценка результативности управления на основе показателейкачества жизни населения. Определение целей, задач и показателей результативности Прежде чем внедрять систему мониторинга для оценки эффективностидеятельности органов управления, необходимо определить цели и задачи,которые должны быть решены в ходе мониторинга. Цели - это те основные результаты, которых хотят достичь впроцессе управления. К непосредственным целям можно отнести: - улучшение демографической ситуации в области; - улучшение жилищных условий; - трудоустройство и занятость населения; - улучшение здоровья населения и медицинское обеспечение; - повышение уровня жизни и обеспечение стабильности доходов; - создание условий для доступности качественного образования; - формирование благоприятной для человека окружающей среды; - обеспечение безопасности жизни; - обеспечение доверия к власти и создание эффективных каналовобщественного участия. Структура программы мониторинга Три важные компоненты определяют структуру мониторинга: - логическая схема, содержащая формулировку целей и задач исвязывающая между собой основные компоненты; - индикаторы, исчерпывающе определяющие измеряемые показатели; - методология сбора и анализа данных. Система качественных показателей мониторинга имеет ряд общиххарактеристик. Простота. Система должна напрямую и наиболее простым способомпродуцировать все необходимые данные. Анкеты должны быть просты дляпонимания и заполнения. Это особенно важно, если ресурсы ограничены, асотрудники выполняют множество других обязанностей. Гибкость. Система должна легко меняться, особенно в том случае,если текущая оценка показывает, что изменения необходимы илижелательны. Например, могут быть поставлены новые стратегическиезадачи или обостриться специфические для региона проблемы. При этомосновной блок мониторинга, связанный с оценкой интегральногопоказателя уровня жизни, остается неизменным. Приемлемость для участников. Система будет работать в том случае,если люди желают принимать в ней участие. Важно убедить субъектовгосударственного управления, с одной стороны, и население, с другой,что конечные пользователи получают нужные им результаты, которыевсегда открыты для комментариев и предложений по улучшению. Надежность. Все пользователи данных, продуцируемых системоймониторинга, должны быть абсолютно уверены в точности этих данных. Надежные данные обладают высокой сензитивностью (т.е. определяютвсе индикаторы) и позитивной предсказывающей ценностью. Этонеобязательно результат полного охвата, но охват должен в равнойстепени отражать настроения всех наиболее значимых статусных групп сучетом основных геосоциальных зон. В Белгородской областицелесообразно выделить такие зоны, как город Белгород и окружающиерайоны; Староосколько-Губкинский регион; малые города области;сельские районы. Практичность. Система должна быть практичной и доступной. Ненужно создавать лишнюю нагрузку на персонал и бюджет организации. Устойчивость. Система должна функционировать при минимумезатрачиваемых усилий, легко поддерживаться и обновляться, продолжаяслужить своим целям с момента ее организации. Своевременность. Система должна продуцировать по необходимостисамую современную информацию. На рисунке 2 наглядно представлена схема логическипоследовательных шагов мониторинга. |—————————————————————————————| | Определение проблемы и цели | |—————————————————| |—————————————————————————|———| |—————————————>|Данные статистики| / \ V | |—————————————————| | |————————————|—————————| |—————————————————| | |Сбор данных |———————————————————————>| Данные | | |——————————|—| | социологического| | V | исследования | | |—————————————————| |—————————————————| | | Введение данных | | |————————————————|| | V|——————————|————————————————| |—————————————————||Оценка системы мониторинга |————————————>|Обработка данных ||———————————————————————————| |————————|————————| / \ V | |—————————————————————| | |Интерпретация данных | | |——————————————|——————| | ||——————————|——————————————| |——————————————————————| ||Использование результатов|<———|Сообщение результатов |<—||—————————————————————————| |—|—|——————|———————|——|| |—————————————————| | | | |—————————————————| V |——————————| V |——————| V Население | Международные организации | Частный сектор и | | некоммерческие | | организации V V Органы государственного и Другие общественные организации Муниципального управления Рис. 2. Этапы мониторинга. Проектирование и построение системы мониторинга Представляется необходимым в данной части методики подробноостановиться на этапе проектирования и построения системы мониторинга.Реализация мониторинга требует осуществления двенадцати основных шаговв этом направлении (представлены на рисунке 3). |————————————————————————————| |——————————————————————————| |—>|1. Идентификация |————————————>|2. Определение целей | | |"организаторов" мониторинга | | системы | | |————————————————————————————| |—————————————|————————————| | / \ V | |——————————|—————————————————| |——————————————————————————| | |4. Определение источников |<————————————|3. Определение "ключевых | | | данных | |показателей и индикаторов"| | |——————————————————|—————————| |——————————————————————————| | V |——————————————————————————| | |————————————————————————————| |6. Информирование и | | |5. Оценка доступных ресурсов|————————————>|привлечение участников | | |————————————————————————————| |—————————————|————————————| | V | |——————————————————————————| |————————————————————————————————————————————>|7. Определение необходимых| | |данных | | |—————————————|————————————| | |————————————————————————————| V |——|12. Оценка данных и принятие| |——————————————————————————| |управленческих решений | |8. Сбор данных (статистика| |————————————————————————————| |+ социология) | / \ |—————————————|————————————| | V | |——————————————————————————| | |9. Обработка данных | |—|——————————————————————————| |—————————————|————————————| |11. Экспертиза полученных | V |данных | |——————————————————————————| | |<————————————|10. Анализ данных. | |————————————————————————————| |Разработка и рассылка | |отчетов | |——————————————————————————| Рис. 3. Проектирование и построение системы мониторинга. Основные этапы (шаги) мониторинга Шаг 1. Идентификация "организаторов" мониторинга Основным "Организатором" системы мониторинга должен выступатьаппарат губернатора Белгородской области. В мониторинге могутпринимать участие в организации и частные лица, временные творческиеколлективы, которые смогут осуществлять сбор и обработку данных. Чтобыопределить всех потенциальных "совместных организаторов", необходимоответить на следующие два вопроса. 1. Кто заинтересован в результатах мониторинга? Ответ на этот вопрос поможет получить список потенциальных"совместных организаторов", который включает лиц, принимающих решения,работающих в общественных организациях или в неправительственныхорганизациях, в муниципальных структурах, 2. Кто еще может стать возможным участником? Для этого необходимо оценить возможность участия другихорганизаций, которые могут быть заинтересованы в сборе илииспользовании данных мониторинга результативности деятельности органовгосударственного управления. Необходимо принять во вниманиеобщественных лидеров, которые имеют возможность помочь получитьподдержку широкой общественности, политических органов и другихвлиятельных групп. Шаг 2. Определение целей системы Необходимо четко определить, чего следует достичь с помощьюсистемы мониторинга, ответив на следующие вопросы. 1. Зачем органам государственного управления необходима системамониторинга? Возможны следующие ответы: - для улучшения системы управления; - для улучшения качества предоставляемых населению услуг; - для определения проблем, которые требуют первоочередногорешения; - для получения данных, которые важны при принятии управленческихрешений (например, как распределить ограниченные ресурсы, чтобыполучить наилучшие результаты); - для контроля и оценки эффективности управления. 2. Должна ли система мониторинга быть всесторонней (т.е.охватывать все сферы общественной жизни региона) и/или лучшесосредоточиться на отдельных приоритетных направлениях? Предпочтительнее сосредоточиться на отдельных приоритетныхнаправлениях, так как это позволяет получить наиболее важнуюинформацию при минимуме затраченных ресурсов. Шаг 3. Определение "ключевых показателей и индикаторов" После того как определены цели и задачи мониторинга, необходимовыявить индикаторы для измерения степени достижения поставленныхцелей. Индикаторы служат для измерения отдельных составляющихлогической схемы мониторинга. Выбор показателей и индикаторов Выбор показателей и индикаторов зависит как от типов данных,имеющихся в распоряжении организации, осуществляющей мониторинг, так иот того, какие показатели можно реально отследить при имеющихсяресурсах и возможностях. Процесс выбора должен начинаться с анализатого, какие данные могут быть доступны и каковы возможности по сборудополнительной информации. Если отдельные показатели пока недоступныдля оценки, их нужно включать в систему мониторинга только в томслучае, если есть реальная возможность разработать механизмы сбора ианализа данных, применяемых для построения таких индикаторов. С учетомсказанного выше, выбор показателей должен осуществляться всоответствии со следующими принципами: - выбор показателей не должен создавать необоснованныхзатруднений для тех, кто осуществляет сбор информации; - показатели должны, по возможности, строиться из существующихисточников данных; - если в каких-то случаях возникают проблемы с источникамиданных, отсутствует необходимая информация или существующие данныенеточны, то должны предприниматься усилия для повышения надежностисуществующих ресурсов или создания новых источников адекватнойинформации; - показатели должны измерять степень достижения поставленныхцелей регионального управления и отражать их изменение в рамкахразработанной логической схемы мониторинга; - индикаторы, характеризующие показатели, должны бытьколичественными и допускать измерение, повторяющееся с течениемвремени; в крайнем случае, индикаторы должны отражать двавзаимоисключающих варианта ответа на поставленный вопрос. При разработке системы мониторинга необходимо выбрать показатели,удовлетворяющие указанным выше свойствам. Не должны выбираться такиепоказатели, которые необоснованно сложно измерить, построить, которыене связаны с исследуемыми в рамках программы мониторинга проблемами. После того как установлены критерии для выбора подходящихпоказателей, следующий шаг состоит в определении индикаторов.Определение индикаторов можно осуществлять в следующейпоследовательности: 1) выбрать ограниченный набор показателей, соотносящихся с целямипрограммы мониторинга; 2) для каждого из показателей определить способы сборасоответствующих данных; 3) для всех показателей создать и заполнить единую форму, вкоторой должны быть определены сами показатели, их значимость(насколько индикаторы важны в соответствии с теми показателями,которые они отражают) и определенный с учетом этой значимостииндикатор; 4) расставить приоритеты в соответствии со значимостьюиндикаторов и простотой сбора данных; 5) сгруппировать выбранные показатели по источнику данных дляоблегчения последующего сбора информации; 6) определить, какие способы сбора информации будут применяться икакие для этого потребуются ресурсы. Необходимо учесть, индикаторы являются количественнымихарактеристиками общих показателей и обладают рядом свойств: - индикатор изменяется в зависимости от территории, группы, атакже во времени; - индикатор должен быть чувствительным к изменениям вобщественном мнении; - индикатором нельзя манипулировать для отражения несуществующихдостижений; - индикатор должен быть доступным для отслеживания с течениемвремени; - для отслеживания индикатора не требуется существенных затрат. Постановка задач для индикаторов. После выбора индикаторов полезно оценить их начальные илибазисные значения, а также определить задачи для индикаторов или, покрайней мере, для некоторых из них. Базисные значения индикаторовможно получить из имеющихся статистических данных, если имеетсясоответствующая информация, при условии, что данные обладаютприемлемым качеством. В том случае, если для какого-либо индикатора несуществует данных, базисное значение можно взять из предварительнойоценки, которая позже может быть пересмотрена, или оно может бытьполучено в течение некоторого времени. Наиболее перспективной представляется двухуровневая системапоказателей и индикаторов. Первый уровень: интегральный показатель оценки уровня жизни. Онрассчитывается на основе данных статистики по следующей методике. Таблица 1. Методика интегральной оценки уровня жизни |———|—————————————————————————|————————————————————————————————————| | N | Показатели качества | Индикаторы | | | жизни населения | | |———|—————————————————————————|————————————————————————————————————| | 1 |Индекс продолжительности |Отношение средней продолжительности | | |жизни населения Ипрж (+) |жизни к максимально достигнутой | |———|—————————————————————————|————————————————————————————————————| | 2 |Индекс воспроизводства |Отношение количества родившихся к | | |Ив(+) |умершим | |———|—————————————————————————|————————————————————————————————————| | 3 |Индекс неустойчивости |Отношение количества разводов к | | |семьи Инс (-) |количеству браков | |———|—————————————————————————|————————————————————————————————————| | 4 |Индекс социальной |Отношение суммы доходов 10 процентов| | |справедливости Исс(+) |самой бедной части населения к сумме| | | |доходов 10 процентов самой богатой | |———|—————————————————————————|————————————————————————————————————| В ходе апробирования методики мониторинга группой независимыхэкспертов была проведена экспертиза значимости каждого показателя иустановлены следующие весовые коэффициенты: Ипрж = 0,54; Ив = 0,18; Инс = - 0,12; Исс = 0,4. Таким образом, интегральную оценку качества жизни в этом случаеможно рассчитать по следующей формуле: Иокж = 0,54 х Ипрж + 0,18 х Ив - 0,12 х Инс + 0,4 х Исс Вторая группа показателей и индикаторов представляет собойпоказатели и индикаторы, характеризующие социальное самочувствиенаселения Белгородской области. Их можно разделить на две группы. Первая - универсальныепоказатели, характеризующие общую удовлетворенность жизнью в еестатике и динамике. В первом случае определяется общая оценка своихжизненных условий; во втором - их динамики за последние несколько лет. Вторая группа - конкретные показатели удовлетворенности. Опыт проведения исследований по проблемам качества жизни ирегионального управления позволяет структурировать их в соответствие сцелями управления (таблица 2). При этом особую проблему представляетоценка весовых значений каждого индикатора. Она определяется на основевыявления средневзвешенного коэффициента полученных оценок в интервалеот + 1 до - 1. Таблица 2. Индикаторы оценки субъективных показателей качества жизни населения |—————————————————————|————————————————————————|—————————————————| | Цели управления | Показатели оценки | Коэффициент, | | | | определяющий | | | | значение | | | | индикатора | | | |(средневзвешенный| | | | коэффициент | | | | оценки ответов | | | | на вопросы | | | | анкеты) | |—————————————————————|————————————————————————|—————————————————| | 1 | 2 | 3 | |—————————————————————|————————————————————————|—————————————————| |Улучшение |Репродуктивные планы | | |демографической |(количество планируемых | | |ситуации |детей в семье) | | |—————————————————————|————————————————————————|—————————————————| |Улучшение жилищных |Удовлетворенность | | |условий |качеством жилья | | |—————————————————————|————————————————————————|—————————————————| |Трудоустройство и |Удовлетворенность | | |занятость |работой | | |—————————————————————|————————————————————————|—————————————————| |Улучшение здоровья |Оценка доступности | | |населения и медицин- |качественного медицин- | | |ского обслуживания |ского обслуживания | | |—————————————————————|————————————————————————|—————————————————| |Повышение уровня |Оценка уровня матери- | | |жизни |ального благополучия | | |—————————————————————|————————————————————————|—————————————————| |Создание условий |Представление о | | |для доступности |доступности | | |качественного |качественного | | |образования |образования | | |—————————————————————|————————————————————————|—————————————————| |Формирование |Оценка состояния | | |благоприятной для |окружающей среды | | |человека окружающей | | | |среды | | | |—————————————————————|————————————————————————|—————————————————| |Обеспечение |Ощущение собственной | | |безопасности жизни |безопасности и | | | |безопасности близких | | |—————————————————————|————————————————————————|—————————————————| |Обеспечение доверия |Уровень доверия к власти| | |к власти и создание | | | |эффективных каналов | | | |общественного участия| | | |—————————————————————|————————————————————————|—————————————————| Разумеется, вторая группа индикаторов является в значительнойстепени субъективной, что логически вытекает из представления офеномене качества жизни. Однако выстроенные в соответствии с годамипроведения мониторинга в динамические ряды, они позволяют отследитьизменение ситуации в регионе и дополнить объективные показатели. Шаг 4. Определение источников данных Основными источниками данных для мониторинга являются данныестатистики и результаты социологического опроса. При оценке и выборе потенциальных источников данных дляпроведения мониторинга задача заключаются в том, чтобы: - определить, какие источники содержат наибольшее количествонеобходимых данных; - установить взаимодействие с организациями, ответственными засбор этих данных; - разработать механизмы для сбора, обработки, интерпретации ипредоставления данных. Шаг 5. Оценка доступных ресурсов При организации мониторинга необходимо рассмотреть ресурсы,которые уже имеются, либо те, которые необходимо получить. Они могутвключать: - сотрудников, достаточно квалифицированных для того, чтобызаполнять, собирать статистические и (или) извлекать из нихнеобходимую информацию, обрабатывать их и составлять отчеты; - оборудование и подручные материалы (например, компьютеры(имеющиеся в наличии или доступные), надежный источник электричествадля работы компьютеров, ручные средства, бланки, компьютерныедискеты). Также необходимо рассмотреть условия, в которых будет происходитьмониторинг, особенно на первых этапах, т.е. во время опроса людей,глубинных интервью. Важно, чтобы окружающая обстановка и люди,проводящие анкетное интервью, располагали к сообщению информации.Достаточно ли комфортным для интервьюируемого является то место, гдепроисходит беседа? Важным вопросом является также вопрос о возможностях электроннойобработки информации (имеется ли надежный источник электричества).Оптимальной для обработки данных является ДА-система. В Белгородскойобласти уже имеется опыт ее использования. Шаг 6. Информирование и привлечение участников мониторинга Следующим шагом является информирование и привлечение всехорганизаций, которые были определены как возможные участники системымониторинга. Необходимо убедить участников в том, что мониторинг будетдля них полезен и обеспечить их участие в нем. В конечном счете,привлечение людей, заинтересованных в результатах мониторинга, кразработке и использованию системы мониторинга будет весьма полезно.Они почувствуют себя полноправными участниками завершенной системы, иэто сделает ее более устойчивой. Шаг 7. Определение инструментов сбора данных Какой объем данных и какого типа необходимо будет собрать зависитот приоритетов, а также имеющихся в наличии ресурсов. Определениеинструментов сбора данных во многом зависит от целевой группыисследования результативности управления, в которую могут входить какпредставители государственных и муниципальных учреждений, так ивнешние эксперты. Следующим шагом после определения целевой группы будетпланирование выборки. После построения дизайна выборки следует выбратьсоответствующие цели и методы сбора информации. В принципе это могутбыть различные социологические методы: проведение интервью,фокус-групп, анкетных опросов, анализа документов, прямого наблюденияи т.д. Для каждого выбранного метода необходимо подготовить рабочийматериал - инструкции интервьюерам, опросные листы, бланки анкет ит.д. Необходимо отметить, что выбор метода сбора данных и применяемыхинструментов зависит от имеющихся в наличии ресурсов, временных рамоки требований к получаемой информации. Также важно определить, какиепоказатели отчетности учреждений могут использоваться для дальнейшихисследований. Опыт Белгородской области показал, что наиболее эффективнымметодом сбора социологической информации являются анкетированиенаселения и экспертный опрос. Шаг 8. Сбор данных При сборе данных необходимо иметь в виду, что важность данныхдолжна соизмеряться со стоимостью их получения. Следует определить,кто будет собирать данные и где это будет происходить. Для сбораданных целесообразно использовать подготовленных анкетеров, имеющихопыт проведения социологических исследований. Шаг 9. Обработка данных Системы обработки данных могут быть только электронными. Каким быни был метод обработки данных, важно, чтобы при хранении данных ипроцедуре обработки сохранялся принцип конфиденциальности личнойинформации, предоставленной респондентом. Следует всегда помнить, чтореспонденты - важные участники системы, их вклад должен признаваться иуважаться. Шаг 10. Анализ данных. Разработка и отсылка отчетов Следующим шагом является составление основных отчетов системымониторинга, для которых устанавливается определенная частотанаписания и рассылки. Эти отчеты являются средством передачирезультатов мониторинга всем заинтересованным лицам. Отчет долженсоставляться и распространяться по крайней мере ежеквартально. Однакопри принятии решения о разработке отчетов и частоте их написаниядолжны учитываться потребности всех участников мониторинга. Если используются электронные средства обработки данных,написание базовых отчетов должно осуществляться оперативно. Если всеучастники имеют доступ к компьютерам и выход в Интернет (или вовнутреннюю локальную сеть), то имеется возможность отсылать и получатьсамую свежую информацию. Шаг 11. Подготовка персонала и активизация системы В предыдущих шагах активное участие принимали все участникимониторинга. Чтобы укрепить желание людей участвовать в системе,необходимо планировать и осуществлять их подготовку по работе ссистемой и использованию данных, принимая во внимание долю их участия.Подготовка должна осуществляться на трех уровнях, все участники должныпройти первый уровень, некоторые - второй и лишь отдельные - третийуровень (см. табл. 3). Таблица 3. Рекомендации по уровням подготовки персонала, принимающего участие в системе мониторинга |——————————|—————————————————————|—————————————————————————————| | Уровень |Категория обучающихся| Содержание подготовки | |подготовки| | | |——————————|—————————————————————|—————————————————————————————| | I |Все участники |Знакомство с системой | | |мониторинга, от |мониторинга результативности | | |руководителей и |деятельности; | | |сотрудников, |обзор системы, включая ее | | |оперирующих системой,|цели и возможности применения| | |до конечных | | | |пользователей | | |——————————|—————————————————————|—————————————————————————————| | II |Все участники, |Детальное изучение бланков с | | |которые заполняют |акцентом на понимании | | |бланки и обрабатывают|классификации данных и их | | |данные |кодирования; | | | |умение получить необходимые | | | |данные от респондента, | | | |убедить их участвовать в | | | |интервью, обеспечить | | | |конфиденциальность | |——————————|—————————————————————|—————————————————————————————| | III |Все, кто принимает |Практические занятия по | | |участие в кодировании|извлечению данных из | | |и обработке данных и |бланков и их кодированию; | | |должен быть знаком с |оперирование ручной и | | |методами обработки |электронной системой | | |данных и программным |обработки данных | | |обеспечением | | |——————————|—————————————————————|—————————————————————————————| Система мониторинга может стать частью обучающих занятий. Кактолько люди становятся экспертами по заполнению бланков и обработкеданных, эта работа может стать частью их повседневных обязанностей.Документы, определяющие системные процедуры и материалы дляподготовки, должны быть всегда доступны для ознакомления и подготовкиновичков. Шаг 12. Мониторинг и оценка системы Система мониторинга нуждается в постоянном контроле ипериодической оценке, которые необходимы для быстрого выявления иустранения проблем. Следует назначить человека, который будетежедневно контролировать систему и сообщать о возникших проблемах. Ондолжен незаметно контролировать интервьюеров по мере заполнениябланков, бланки также должны проверяться. По завершении полевого этапа работы системы должна быть проведенадетальная оценка для определения степени достижения поставленныхцелей, а именно: - способности системы определять все случаи, попадающие в рамкисистемы мониторинга, правильно записывать и классифицировать данные покаждому случаю; - точности и качества отчетов; - простоты использования анкет и системы обработки данных (т.е.насколько анкеты и системные процедуры доступны для понимания;насколько легко получать информацию от опрашиваемых граждан); - соответствия и полезности данных, продуцируемых системой, дляконечных пользователей. Ниже представлена логическая схема всех процессов мониторингарезультативности деятельности органов власти. Логическая схема представляет собой управленческий элемент,служащий для стратегического планирования и управления программой, атакже играет основную роль в организации мониторинга и оценки.Логическая схема содержит в себе способы представления результатовпроцесса, что делает возможным систематическое логическое установлениецелей и задач проекта, способов достижения конечных результатов ипроведения возможных мероприятий. В сокращенном виде логическая схемаможет быть записана в виде следующей таблицы (таблица 4): Таблица 4 Логическая схема мониторинга |———————————————|——————————————|——————————————|———————————————| | Цели | Задачи | Мероприятия | Индикаторы | |———————————————|——————————————|——————————————|———————————————| | | | | | |———————————————|——————————————|——————————————|———————————————| Эффективное построение логической схемы процесса мониторингапредполагает: - применение методики мониторинга и ее оценки; - определение основных факторов, определяющихуспешность/неуспешность реализуемых мероприятий; - определение таких показателей, которые могут быть достаточноточно определены и измерены через индикаторы; - наличие потенциальных возможностей изменения применяемойметодики. Сбор данных Определение требований к данным Как уже отмечалось, при проведении мониторинга важно отслеживатькак промежуточные, так и конечные индикаторы, характеризующиесостояние каждого показателя. Лишь отклонение показателей результатовот ожидаемых включает всю систему непрерывного улучшения качествамониторинга. Возникшая проблема анализируется, и выбирается наиболееэффективный способ ее решения. Хорошо разработанная система мониторинга государственногоуправления должна содержать данные обо всех категориях показателей ииндикаторов. Необходимая информация может собираться с помощьюразнообразных инструментов различными организациями. С точки зрения исследуемых данных функции мониторинга и оценкиформируются тремя основными факторами: - рамками исследования, зависящими от того, какие вопросыисследуются; мониторинг также может проводиться для оценкирезультативности отдельной программы или на регулярной основе; - временным периодом, в течение которого собираются данные, иличастотой сбора данных; - определением некоторой связи между индикаторами. Эти три фактора во многом определяют выбор различных источниковинформации и способы сбора данных. В перспективе в ходе мониторинга могут применяться альтернативныеподходы, включающие в себя глубинные интервью, интервью с основнымиинформаторами, обсуждения в фокус-группах и различные типы наблюдений,могут дополнить широкомасштабные структурированные исследования,проводящиеся в определенном районе, или среди клиентов определенныхучреждений. Такой подход способствует более углубленному анализурезультативности проводимых мероприятий. Хотя эти альтернативныеподходы необязательно входят в регулярную систему исследований в сферерегионального управления, они могут играть важную роль при разработкеполитики и планировании системы мониторинга и оценки. Источники и инструменты сбора данных Под источником сбора данных понимается механизм или методполучения информации. Под инструментом сбора данных понимаетсяфизический носитель, используемый для сбора и хранения данных(например, оценочные карты, анкеты таблицы, базы данных и т.п.). При исследовании эффективности государственного управления можетприменяться широкий спектр источников данных и инструментов сбораинформации. В дальнейшем будут рассматриваться те источники иинструменты, которые могут использоваться с целью созданияинформационной базы для мониторинга и оценки эффективностигосударственного управления. Выбор индикаторов и источников сбора данных происходитпараллельно, Например, наличие ресурсов определяет, возможно липроведение исследования населения и, как следствие, использованиеиндикаторов, базирующихся на характеристиках опрашиваемых. Стоимостьсбора информации обычно зависит от детальности и качества данных. Как только индикаторы определены, основное внимание исследовательдолжен уделить тому, каким образом предполагается получить необходимуюдля построения индикатора информацию. Хотя каждый метод сбора данныхпредполагает применение индивидуального подхода на отдельные вопросы,присущие всем механизмам получения информации, следует обратитьвнимание. В табл. 5 приведены вопросы, которым должно быть уделеновнимание при выборе источников и инструментов сбора информации. Таблица 5 Основные подходы к выбору источников данных и инструментов исследования |———————————————————————————————|———————————————————————————————| |1. Цели и задачи |Какие индикаторы могут быть | | |получены из собираемых данных? | | |Подходит ли выбранный метод | | |сбора информации для выработки | | |этих индикаторов? | |———————————————————————————————|———————————————————————————————| |2. Единицы наблюдения/анализа |Где будет проведен анализ? | | |По какому принципу будет | | |определена целевая группа? | | |Как будут отбираться | | |опрашиваемые респонденты? | |———————————————————————————————|———————————————————————————————| | 3. Обеспечение качества данных|Какие процедуры должны быть | | |предусмотрены, чтобы обеспечить| | |высокое качество собираемых | | |данных? | |———————————————————————————————|———————————————————————————————| | 4. Разработка опросного |Будет ли собираться | | инструментария |дополнительная информация? | | |Какие инструменты будут | | |использованы? | | |Легко ли использовать | | |инструменты? | | |Сколько времени займет процесс | | |сбора информации и сколько | | |времени будет уделено основным | | |элементам? | |———————————————————————————————|———————————————————————————————| |5. Сбор данных |Как и кто будет руководить | | |процессом сбора данных? | | |Были ли разработаны стандартные| | |инструкции? | | |Понадобится ли проведение | | |обучающего семинара? | | |Как будет контролироваться сбор| | |данных? | |———————————————————————————————|———————————————————————————————| |6. Сортировка, хранение и |Как данные будут храниться? | |проверка данных |Понадобятся ли компьютеры? | | |Как данные будут проверяться и | | |редактироваться? | | |Как будет производиться отбор | | |необходимых индикаторов? | |———————————————————————————————|———————————————————————————————| |7. Анализ |Кто будет проводить анализ? | | |Как будет проводиться анализ? | |———————————————————————————————|———————————————————————————————| |8. Отчетность и использование |Как и кому будет представлен | |данных |аналитический отчет? | | |Как будет использоваться | | |информация (например, для | | |изменения или улучшения | | |деятельности по реализации | | |программы)? | |———————————————————————————————|———————————————————————————————| |9. Ресурсы |Кто должен заниматься сбором | | |данных? | | |Сколько это будет стоить? | |———————————————————————————————|———————————————————————————————| |10. Этические вопросы |Как получить согласие | | |респондентов на проведение | | |обследования? Как обеспечить | | |конфиденциальность? | |———————————————————————————————|———————————————————————————————| Виды источников сбора данных Основные источники информации, используемой при проведениимониторинга эффективности государственного управления, исоответствующие им инструменты сбора данных приведены в табл. 6.Следует отметить, что разделение источников, приведенное в таблице,является условным и, в принципе, разделы могут перегруппировываться взависимости от исследования. В следующих разделах эти источники иинструменты будут рассмотрены более подробно. Таблица 6 Источники информации и инструменты сбора данных |——————————————————————————————|———————————————————————————————| | Источники данных | Инструменты сбора данных | |——————————————————————————————|———————————————————————————————| |Собираемая статистика |Отчетные формы | |——————————————————————————————|———————————————————————————————| |Управленческая информация |Приказы, распоряжения, указания| |——————————————————————————————|———————————————————————————————| |Опрос населения |Анкеты, опросные формы | |——————————————————————————————|———————————————————————————————| |Опрос экспертов: |Анкеты, опросные формы: | |- неструктурированные или |- план обсуждаемых вопросов, | |полуструктурированные |- детальное стенографирование | |глубинные интервью, |или (видео) запись беседы, | |——————————————————————————————|———————————————————————————————| | - обсуждение в фокус-группах |- план обсуждаемых вопросов, | | |- детальное стенографирование | | |или (видео) запись беседы | |——————————————————————————————|———————————————————————————————| |Прямое наблюдение |Схема наблюдения, списки | | |вопросов | |——————————————————————————————|———————————————————————————————| Качество данных Качество информации может варьироваться, поэтому прииспользовании информации в дальнейших исследованиях при оценкеэффективности государственного управления необходимо организоватьпроверку качества собираемых данных. Проверка должна предполагатьконтроль за вносимой в отчетные формы и базы данных информацией. Когдавсе сопутствующие проблемы будут выявлены, необходимо предпринять шагидля улучшения качества данных. Необходимо проверить, все ли отчетныеформы правильно заполнены, для всех ли опрашиваемых лиц, возможно лина основании собранной информации построить надежные индикаторы. Организационный механизм мониторинга Потенциально возможны три модели организации мониторинга, каждаяиз которых имеет свои позитивные и негативные черты. Первая модель предполагает осуществление его силами, главнымобразом, самих управленческих структур. Несомненным достоинством этоймодели является максимальная управляемость, использование служебнойинформации. Кроме того, данная модель сводит к минимуму абстрактноетеоретизирование, подчиняет мониторинг прагматическим целям. Норассматриваемая модель не лишена ряда недостатков. Прежде всего, онисвязаны с дефицитом квалифицированных специалистов в областисоциальной диагностики в органах государственной власти. Поэтомумониторинг осуществляется в лучшем случае на основе заимствованных ине всегда адаптированных к конкретным условиям методик, в худшем - наоснове соображений здравого смысла. Вторая модель оценки кадровых процессов связана с ангажированиемнезависимых специалистов и экспертов. Она также имеет своиположительные и отрицательные стороны. К положительным чертам, впервую очередь, относится то, что мониторинг в данном случаеосуществляют квалифицированные специалисты. Это обеспечивает большуюобъективность и достоверность полученных данных, возможность ихэмпирического и теоретического анализа, сопоставление с результатамидругих исследований и выявление на этой основе наиболее существенныхвзаимозависимостей и даже закономерностей. Независимые исследователиболее, чем специалисты, включенные в состав органов власти иуправления, свободны от субъективности. Однако их деятельность такжесодержит в себе ряд негативных моментов. Прежде всего, они связаны струдностями получения исходной информации. Известная закрытостьорганов государственного и муниципального управления проявляется вданном случае в нежелании представленных в них работников идти насотрудничество с учеными. Особенно в тех, что связаны с оценкойдеятельности представляемых ими управленческих структур инепосредственных руководителей. Неполная доступность и частичная закрытость информации охарактере кадровых изменений обусловливают очевидную неполнотуисходной базы мониторинга. Негативно влияет на ее результаты иотносительно слабое знакомство исследователей "со стороны" с реалиямифункционирования механизма регионального управления. Все это снижаетценность внешней модели. Третья модель может быть определена как комбинированная. Онареализуется при участии государственных структур, общественныхобъединений и внешних (независимых исследователей). На наш взгляд, этамодель наиболее эффективна и перспективна, поскольку минимизируетиздержки, присущие двум первым моделям, и усиливает их позитивныестороны. Несомненными преимуществами комбинированной модели являются: - соединение методологически обоснованного теоретического анализас исследованием опыта практической деятельности; - возможность сопоставлять данные, полученные исследователями вразличных регионах; - относительно высокая степень независимости осуществляющихдиагностику структур, позволяющая интерпретировать полученныерезультаты не только под углом зрения практических задач и групповыхинтересов, но и с точки зрения социально-исторической перспективы; - наличие всех видов ресурсов; - координация усилий ученых и управленцев-практиков. Ниже представлена организационная схема осуществления этаповмониторинга. Таблица 7 Организационная схема этапов мониторинга |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————| | N | Название этапа | Участники | |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————| | 1 | 2 | 3 | |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————| | 1 |Идентификация "организаторов" мониторинга |Аппарат губернатора области | |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————| | 2 |Определение целей |Аппарат губернатора области | |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————| | 3 |Определение "ключевых показателей и индикаторов"|Рабочая группа, эксперты | |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————| | 4 |Определение источников данных |Аппарат губернатора области | | | |рабочая группа | |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————| | 5 |Оценка доступных ресурсов |Аппарат губернатора Белгородской| | | |области, рабочая группа | |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————| | 6 |Информирование и привлечение участников |Средства массовой информации | | |мониторинга | | |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————| | 7 |Определение инструментария сбора данных |Рабочая группа | |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————| | 8 |Сбор данных |Рабочая группа | |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————| | 9 |Обработка данных |Рабочая группа | |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————| |10 |Анализ данных. Разработка и предоставление |Рабочая группа | | |отчета | | |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————| |11 |Подготовка персонала и активизация системы |Аппарат губернатора области, | | | |рабочая группа, образовательное | | | |учреждение | |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————| |12 |Мониторинг и оценка системы |Аппарат губернатора области, | | | |эксперты | |———|————————————————————————————————————————————————|————————————————————————————————|