• Главная
• Приложения
• 2004
• Ноявбрь
• 4
• Приложение к Постановлению от 04.11.2004 г № 155-ПП Программа

Приложение к Постановлению от 04.11.2004 г № 155-ПП Программа

Программа реформирования системы управления общественными финансами белгородской области

1.Введение
1.1.Общие положения
Актуальность разработки и принятия настоящей Программы вызвана необходимостью существенных изменений принципов и механизмов функционирования органов государственной власти в связи с происходящими изменениями в экономике и социальной сфере, проводимыми реформами государственного управления на федеральном уровне.
Основной смысл реформ, проводимых в рамках реализации настоящей Программы, заключается в росте качества жизни населения, повышении удовлетворенностью граждан деятельностью государства, повышении эффективности использования бюджетных ресурсов при выполнении задач, стоящих перед органами государственной власти.
Основным способом достижения поставленных целей является практическая реализация принципов ответственной бюджетной политики и выполнение мероприятий, запланированных в рамках настоящей Программы.
1.2.Статус программы
Программа разработана правительством Белгородской области. Координация подготовки и общий свод Программы осуществлялись департаментом финансов и бюджетной политики Белгородской области. В ходе подготовки Программы было организовано обсуждение ее основных положений со всеми задействованными подразделениями органов исполнительной власти области.
Программа разработана в развитие положений Концепции реформирования системы управления общественными финансами Белгородской области. Концепция была вынесена на обсуждение органов законодательной власти области и была одобрена постановлением областной Думы от 28 октября 2004 года N 34-19-III "О концепции реформирования системы управления общественными финансами Белгородской области".
Концепция прошла согласование с муниципальными образованиями Белгородской области.
Проект Программы реформирования системы управления общественными финансами Белгородской области прошел обсуждение и получил рекомендации на заседании Общественной палаты при губернаторе Белгородской области 2 ноября 2004 года.
Программа является приложением к заявке на участие Белгородской области в конкурсе на получение субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.
1.3.Краткая характеристика
социально-экономического положения Белгородской области
Белгородская область была образована 6 января 1954 г. В настоящее время область входит в состав Центрального федерального округа Российской Федерации и является пограничной с Украиной.
Численность населения области на 01.01.2004 составила 1513,1 тыс. чел., в т.ч. городского - 991 тыс. чел. (65,5%), сельского - 522,1 тыс. чел. (34,5%). Численность экономически активного населения в области в 2003 г. составила 726,3 тыс. чел. (48% от общей численности населения).
В 2003 г. на Белгородскую область приходилось 0,9% общероссийской продукции промышленности и 2,1% продукции сельского хозяйства.
В валовом региональном продукте Белгородской области основную роль играет промышленность (35,2% ВРП области в 2003 г., или 50,9% выпуска товаров и услуг).
Вследствие достаточно высокой обеспеченности региона минеральными ресурсами (выявлены и в разной степени разведаны порядка 400 месторождений полезных ископаемых: железных руд, бокситов, апатитов, мела, песка, глин и пр.) в области широко развита горнодобывающая промышленность и производство стройматериалов. Самые крупные недропользователи - ОАО "Лебединский ГОК", ОАО "Стойленский ГОК" и ОАО "Комбинат "КМАруда". В области зарегистрировано около 100 организаций строительной индустрии, которые добывают и перерабатывают общераспространенные полезные ископаемые.
Ведущее место в структуре промышленного производства принадлежит следующим отраслям:
черная металлургия (38,7% промышленной продукции в 2003 г.);
пищевая промышленность (21,6%);
электроэнергетика (9,7%);
машиностроение и металлообработка (13,4%);
промышленность строительных материалов (8,5%).
Инвестиции в основной капитал в Белгородской области в среднем на душу населения (9,8 тыс. рублей в 2003 г.) существенно ниже как среднероссийского показателя (15,1 тыс. рублей в 2003 г.), так и среднего показателя по ЦФО (14,1 тыс. рублей в 2003 г.).
Наибольший объем инвестиций направляется в сельское хозяйство, транспорт и связь. В то же время что касается иностранных инвестиций, то наибольшая часть средств вкладывается в черную металлургию.
Для Белгородской области характерен достаточно низкий уровень доходов населения:
Средняя номинальная заработная плата в области в 2003 г. составила 4468,6 рублей, в то время как в среднем по России этот показатель составил 5498,5 рублей;
Денежные доходы в среднем на душу населения области в 2003 г. составили 3357 рублей, в то время как среднероссийский показатель составил 5115 рублей.
2.Концепция Программы
2.1.Проблемы системы общественных финансов
Белгородской области и необходимость ее реформирования
Учитывая относительно невысокий уровень ряда ключевых показателей социально-экономического развития региона, можно сделать вывод о том, что Белгородская область находится в более жестких бюджетных ограничениях по сравнению со многими другими субъектами Российской Федерации:
невысокий уровень доходов населения повышает значимость предоставления бюджетных услуг;
относительно невысокий уровень доходов консолидированного бюджета региона приводит к необходимости более эффективно использовать бюджетные средства с целью достижения необходимого результата с минимально возможными затратами.
Существующая в настоящее время система управления общественными финансами региона имеет значительные резервы повышения эффективности использования средств, обусловленные следующими факторами:
отсутствует четкая система целеполагания и постановки задач, для решения которых расходуются бюджетные средства;
основным принципом финансирования в настоящее время является поддержание функционирования сложившейся сети бюджетных учреждений и органов власти, при этом целесообразность деятельности этих учреждений и органов власти в том виде, в котором она осуществляется, не анализируется;
отсутствует анализ потребностей и предпочтений потребителей бюджетных услуг.
Подобная ситуация приводит к тому, что бюджетные услуги населению предоставляются так, как это сложилось за предшествовавшие годы существования системы. При этом ни анализ потребностей потребителей бюджетных услуг, ни анализ их удовлетворенности не проводятся. В таких условиях вполне вероятна ситуация, когда ресурсы расходуются неэффективно, и при сохранении существующего объема финансирования можно было бы добиться более высокой степени удовлетворенности потребителей.
Отсутствует эффективная система стимулирования субъектов бюджетного процесса.
Поскольку отсутствует четкое понимание целей, на которые расходуются бюджетные средства, - невозможно оценить, насколько хорошо работают те или иные ведомства, те или иные учреждения. При этом затруднена не только внешняя оценка, но и внутренняя самооценка.
Субъекты бюджетного процесса не заинтересованы и не могут планировать собственную деятельность на достаточно длительный период времени и повышать эффективность своего функционирования (в случае снижения затрат на выполнение какой-либо функции, снижается и общее финансирование, хотя в ряде случаев более эффективно было бы сохранить эти средства в распоряжении этого субъекта бюджетного процесса).
Т.е. существующее устройство бюджетного процесса оказывает дестимулирующее воздействие на его субъектов.
Отсутствует четко налаженная система взаимодействия между различными уровнями бюджетной системы.
До последнего времени полномочия и ответственность между уровнями бюджетной системы были распределены недостаточно четко, вследствие чего решения, принимаемые на одном уровне, должны были выполняться усилиями органов власти нижестоящего уровня, у которых зачастую отсутствовала как соответствующая информация, так и необходимые ресурсы.
Реформа системы межбюджетных отношений, реализуемая на федеральном уровне, положила начало упорядочению процесса взаимодействия между уровнями бюджетной системы. В то же время необходимо проделать значительный объем работы с тем, чтобы эти нововведения начали работать на региональном и местном уровнях. Старая (неэффективная, но работавшая) система межбюджетных отношений постепенно становится нелегитимной, а для создания новой (эффективной и работающей) системы требуются значительные усилия.
Создаваемый новый уровень бюджетный системы (поселения) не обеспечен кадровыми, техническими и методическими ресурсами.
Формирование нового уровня бюджетной системы при отсутствии необходимых технологий и кадров создаст существенную угрозу ухудшения общей эффективности функционирования бюджетной системы области, т.к. формальная передача ряда функций и полномочий не будет подкреплена реальной возможностью их осуществления. Поэтому необходимо проделать большую работу на областном и муниципальном уровне для минимизации данного риска.
2.2.Цели и задачи реформы
Основной целью реформы системы управления общественными финансами Белгородской области является повышение эффективности использования бюджетных средств, подразумевающее:
повышение качества предоставляемых бюджетных услуг;
снижение затрат на предоставление бюджетных услуг и выполнение функций государства.
Для достижения данной комплексной цели, а также учитывая те недостатки системы управления общественными финансами Белгородской области, которые были перечислены выше, необходимо провести реформу трех основных составляющих системы управления общественными финансами:
реформу бюджетного процесса;
реформу системы межбюджетных отношений;
реформу государственного сектора.
Кроме того, необходимо осуществить значительные изменения в ряде других сфер деятельности органов государственной власти, результатом которых должно стать повышение качества и эффективности управления общественными финансами Белгородской области.
Реформирование бюджетного процесса
Реформа бюджетного процесса в Белгородской области будет направлена на внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат.
В рамках внедрения принципов БОР Белгородская область планирует реализовать следующие меры:
1.Разработать перечень предоставляемых бюджетных услуг (мероприятие А1).
Разработка подобного перечня позволит добиться следующих результатов:
повысит информированность потребителей бюджетных услуг;
повысит ответственность органов власти и поставщиков бюджетных услуг;
создаст предпосылки для обеспечения единого уровня обслуживания населения и предоставления бюджетных услуг на территории области.
2.Разработать формализованные показатели результатов деятельности субъектов общественного сектора (органов государственной власти и бюджетных учреждений) (мероприятие А4, мероприятие В1, мероприятие В2).
Разработка формализованных показателей позволит как самим ведомствам и учреждениям, так и внешним субъектам (прежде всего, финансирующим органам и населению) более четко понимать цели и задачи, которые должны быть достигнуты при соблюдении определенных ресурсных (прежде всего, временных и финансовых) ограничений.
Показатели результатов деятельности должны быть напрямую увязаны с перечнем бюджетных услуг и стандартами их качества. Должны быть четко определены полномочия и ответственность органов государственной власти и их руководителей за обеспечение предоставления той или иной бюджетной услуги. Только в этом случае все бюджетные услуги будут предоставляться в требуемом объеме и надлежащего качества.
3.Использовать показатели востребованности бюджетных услуг и показатели результативности деятельности субъектов бюджетного процесса при планировании расходов бюджета (мероприятие А1).
Установление зависимости бюджетного финансирования от эффективности деятельности того или иного ведомства, а также от востребованности этой деятельности со стороны потребителей бюджетных услуг позволит более рационально использовать ограниченные ресурсы и повысить удовлетворенность потребителей бюджетных услуг.
4.Расширить временной горизонт бюджетного планирования (мероприятие В3).
Расширение временного горизонта бюджетного планирования позволит Белгородской области ставить и решать более амбициозные задачи, выходящие за рамки одного бюджетного года, а также окажет стимулирующее воздействие на субъекты бюджетного процесса, повысит их самостоятельность и ответственность. Для достижения этой задачи необходимо усовершенствовать структуру и статус принимаемых перспективных финансовых планов Белгородской области, использовать их как полноценный инструмент бюджетного планирования.
Реформирование системы межбюджетных отношений
Успех реформирования системы управления общественными финансами в значительной степени зависит от усилий, предпринимаемых муниципальными образованиями. Вследствие этого реформа системы межбюджетных отношений является одним из наиболее актуальных вопросов. Дополнительное значение реформированию межбюджетных отношений придает реформа, реализуемая на федеральном уровне.
В рамках реформирования системы межбюджетных отношений Белгородская область ставит перед собой следующие основные задачи:
упорядочение отношений между уровнями бюджетной системы в Белгородской области;
оздоровление муниципальных финансов.
Для решения этих задач необходимо:
1.Определить административно-территориальные границы муниципальных образований с учетом сложившегося производственного потенциала, природных и материальных ресурсов.
Установление границ является необходимым условием дальнейшего построения системы межбюджетных отношений. От того, насколько продуманно будут определены границы, во многом зависит жизнеспособность созданных муниципальных образований и возможность осуществления функций местного самоуправления.
2.Провести детальное разграничение расходных полномочий.
Вопрос разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы тесно связан с вопросом разграничения собственности. Вследствие этого Белгородская область, используя принцип децентрализации, планирует определить, на какой уровень будут возложены те или иные полномочия, и на основе проведенного разграничения провести перераспределение собственности (бюджетных учреждений, объектов имущества и т.п.).
3.Усовершенствовать систему стимулирования муниципальных образований для развития собственной доходной базы (мероприятия Н1, Н2) посредством:
3.1.Установления на долгосрочной основе стабильных нормативов отчислений от тех налогов, которые соответствуют следующим критериям:
относительно высокая равномерность распределения налоговой базы по территории области;
относительно невысокая мобильность налоговой базы;
возможность муниципальных органов власти влиять на величину поступлений.
Уже в настоящее время Белгородская область стремится минимально менять нормативы отчислений. На протяжении последних пяти лет нормативы отчислений для муниципальных образований - получателей финансовой помощи были едиными и не менялись, за исключением случаев изменения законодательства на федеральном уровне. За время реализации Программы реформирования стабильная система нормативов отчислений должна быть сформирована и для муниципальных образований - доноров.
3.2.Закрепления за муниципальными образованиями доходных источников, доходы от которых соразмерны переданным расходным полномочиям.
4.Создать для муниципальных образований систему жестких бюджетных ограничений (мероприятия Н2, НЗ), включающую:
4.1.Совершенствование процедур предоставления финансовой помощи, их адаптацию к четырехуровневой бюджетной системе.
В рамках реализации реформы Белгородская область планирует разработать и законодательно закрепить методики формирования и распределения средств следующих фондов:
регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
регионального фонда финансовой поддержки поселений;
районного фонда финансовой поддержки поселений;
фонда муниципального развития;
фонда софинансирования социальных расходов.
Учитывая сложившуюся структуру распределения социально-экономического потенциала по муниципальным образованиям, Белгородская область не планирует использовать отрицательные трансферты.
4.2.Разработку и закрепление процедур предоставления муниципальным образованиям бюджетных кредитов.
В настоящее время процедура предоставления муниципальным образованиям бюджетных ссуд уже устоялась. В то же время она не закреплена никаким нормативным правовым документом, что негативно влияет на взаимоотношения с местными бюджетами. Принимая во внимание исключение такой формы межбюджетных трансфертов как "бюджетные ссуды", в области будет разработан и закреплен нормативным правовым актом порядок предоставления бюджетных кредитов, содержащий запрет на предоставление кредитов в случае наличия просроченной задолженности по ранее выданным бюджетным кредитам.
Нехватка материальных, кадровых и методических ресурсов на местном уровне является одной из существенных проблем системы управления общественными финансами Белгородской области. Проводимая на федеральном уровне реформа системы межбюджетных отношений, одним из направлений которой является создание четырехуровневой бюджетной системы, требует дополнительных ресурсов, что, без принятия адекватных мер, может привести к еще большему усугублению ситуации. Для решения задачи оздоровления муниципальных финансов как на районном, так и на поселенческом уровне Белгородская область планирует реализовать следующий комплекс мер:
проводить кустовые семинары с представителями органов местного самоуправления по вопросам формирования, исполнения и контроля за бюджетами поселений, муниципальных районов и городских округов;
способствовать развитию материально-технической базы муниципальных образований (в том числе посредством предоставления финансовых ресурсов на закупку техники и программного обеспечения);
оказывать содействие в разработке необходимых методик и процедур в области бюджетного процесса.
Реформирование государственного сектора
Принимая во внимание поставленную цель перехода от финансирования сети бюджетных учреждений к финансированию достижения необходимых результатов, Белгородская область планирует последовательно проводить реформу государственного сектора.
Основными целями реформы будут являться:
сокращение масштабов коммерческой деятельности государства;
реструктуризация сети бюджетных учреждений с целью повышения качества и снижения стоимости услуг, предоставляемых государственными предприятиями и организациями (в первую очередь, посредством ликвидации (преобразования) унитарных предприятий);
Первым шагом в проведении реформы будет организация и проведение мониторинга объектов государственной собственности, включающего:
инвентаризацию объектов государственной собственности (мероприятие F4);
мониторинг целей и эффективности деятельности государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ с долей участия Белгородской области (мероприятие F5);
мониторинг сети бюджетных учреждений.
Результаты мониторинга объектов государственной собственности будут использоваться, в том числе, и для реализации реформы системы меж бюджетных отношений.
На основе результатов мониторинга будут разработаны следующие документы:
план ликвидации (преобразования в иные организационно-правовые формы) государственных унитарных предприятий;
план реструктуризации сети бюджетных учреждений, учитывающий объективные возможности предоставления бюджетных услуг негосударственными организациями (мероприятие A3).
2.2.1.Повышение эффективности системы управления общественными финансами области
Обязательным условием для осуществления поставленных задач реформирования является общее повышение качества управления общественными финансами Белгородской области.
В связи с этим Белгородская область ставит перед собой и ряд задач, которые должны способствовать повышению эффективности системы управления общественными финансами. К числу подобных задач относятся:
совершенствование системы управления региональным долгом и кредиторской задолженностью (мероприятия G1, G2 и G3);
совершенствование системы управления расходами на социальную поддержку населения (мероприятие D3);
повышение уровня привлечения общественности к экспертизе законопроектов в сфере управления общественными финансами (мероприятие А6);
совершенствование инвестиционной политики (мероприятия Dl, E1 и Е2);
совершенствование политики в области работы с доходной базой бюджета (мероприятия Fl, F2 и F3).
2.3.Ожидаемые результаты реализации реформы
Поставленные цели и задачи реформы являются достаточно масштабными и потребуют значительных усилий от органов государственной власти всех уровней. Решение задач по многим из выделенных направлений реформ потребует многолетней напряженной работы. В то же время Белгородская область считает возможным не только сформулировать задачи для последующего решения, но и определить качественный эффект, который должен быть получен по окончании ближайшего периода реформ (2004 - 2006 г.г.). При этом следует осознавать, что эффект, ожидаемый к середине 2006 года, не будет представлять собой полную отдачу от проводимых преобразований.
Таким образом, уже к 2006 году ожидается достижение следующего эффекта от реализации реформы:
повышение удовлетворенности потребителей бюджетных услуг вследствие учета их предпочтений при планировании и предоставлении услуг;
повышение прозрачности системы управления общественными финансами;
повышение информированности налогоплательщиков и других заинтересованных субъектов о состоянии системы общественных финансов Белгородской области;
повышение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления.
В дальнейшей перспективе следует ожидать увеличения позитивного эффекта от перечисленных факторов, а также появления дополнительных результатов, в том числе:
Роста доходов консолидированного бюджета Белгородской области вследствие:
усилий муниципальных образований по развитию доходной базы;
совершенствования системы предоставления налоговых льгот, отсрочек и рассрочек по платежам в бюджет;
повышения эффективности использования бюджетных средств вследствие повышения самостоятельности и заинтересованности субъектов бюджетного процесса;
повышения уровня компетентности и ответственности руководителей и специалистов, занятых в общественном секторе, в том числе в органах власти;
сокращения масштабов государственного сектора и издержек по управлению им;
снижения затрат на предоставление бюджетных услуг вследствие создания конкуренции для бюджетных учреждений со стороны негосударственных предприятий.
3.Мероприятия программы
3.1.Реформа бюджетного процесса и управления расходами
3.1.1.Создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах (мероприятие А1)
Исходное состояние
Исходное состояние - нулевой уровень.
На протяжении последних лет в Белгородской области ведется последовательная работа по переориентации бюджетной системы на решение задач, непосредственно связанных с удовлетворением потребностей населения Белгородской области. В соответствии с Программой улучшения качества жизни населения Белгородской области, принятой в 2003 году (закон Белгородской области от 2 апреля 2003 г. N 74 ), на период 2003 - 2008 г.г. поставлен ряд масштабных задач в социальной сфере. Для решения этих задач требуется внедрение адекватных методов планирования и оказания бюджетных услуг, переход от принципов финансирования сети бюджетных учреждений к финансированию реально востребованных населением бюджетных услуг.
На сегодняшний день активную деятельность в указанном направлении ведут практически все органы исполнительной власти Белгородской области, которые обеспечивают предоставление ключевых бюджетных услуг и несут в связи с этим основной объем бюджетных расходов. Однако эта работа еще не завершена. Наилучшие результаты в этой области достигнуты в сфере здравоохранения, где действующая система обязательного медицинского страхования позволяет правительству области предоставлять медицинские услуги индивидуально, в требуемом объеме и с должным уровнем контроля.
Работа по индивидуальному учету потребителей и оценке их потребностей в бюджетных услугах ведется и по другим отраслям бюджетной сферы с той или иной степенью прогресса, что объясняется спецификой каждой отрасли.
Кроме того, в области приняты несколько отраслевых законодательных актов, регламентирующих применение системы учета потребностей населения в предоставлении бюджетных услуг:
Закон области "Об охране здоровья граждан в Белгородской области" от 1 апреля 1997 года, статья 25 "Организация медицинской помощи населению", в которой приобретение медицинского оборудования ставится в зависимость от уровня потребности населения в данном оборудовании;
постановление губернатора Белгородской области от 8 апреля 2004 г. N 91 "О программе содействия занятости населения Белгородской области на 2004 год", которое рассматривает вопрос профессиональной переподготовки населения с учетом существующих потребностей в специалистах на рынке труда;
постановление главы администрации Белгородской области от 28.07.2003 N 27 "Об усилении мер по обеспечению лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения лечебно-профилактических учреждений и населения области", определяющее порядок обеспечения населения области медикаментами в соответствии с актуальными потребностями населения.
Концепция изменений
Объективным тормозом в процессе построения системы регулярной оценки спроса населения на бюджетные услуги является отсутствие единого утвержденного перечня предоставляемых бюджетных услуг по всем отраслям (реестра бюджетных услуг).
Формирование реестра бюджетных услуг должно обеспечить информационную базу для принятия решений об объемах и структуре бюджетных услуг, предоставляемых на территории Белгородской области и финансируемых за счет средств областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, для прогнозирования и планирования бюджетных расходов, принятия решений о возможных направлениях оптимизации использования бюджетных средств.
Формирование реестра создает возможность внедрения новых принципов учета затрат в разрезе бюджетных услуг и результатов их оказания, обеспечения прозрачности и обоснованности выделения бюджетных средств; разработки стандартов услуг.
Очевидно, что отдельная бюджетная услуга необязательно совпадает с какой-либо статьей бюджетных расходов. Основные требования к формулировке бюджетной услуги - это возможность количественной оценки потребности в данной услуге, определения параметров качества услуги, конечного результата и ответственного за достижение этого результата с заданными параметрами качества.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение полного перечня бюджетных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - третий уровень (утверждение порядка проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год).
На первом этапе реформирования планируется проведение инвентаризации всех предоставляемых бюджетных услуг и сведение их в единый перечень бюджетных услуг.
На основе составленного перечня на втором этапе реформирования будет возможно принятие нормативного акта, определяющего порядок применения перечня услуг и результатов оценки их востребованности в процессе бюджетного планирования. Будут учтены вопросы, касающиеся возможности оценки потребности по каждой бюджетной услуге, способы проведения исследований и форматы выходных данных.
Дальнейшие этапы реформирования предусматривают начало практического применения системы учета потребностей населения в предоставлении бюджетных услуг. Таким образом, станет возможно не только понять, что нужно населению, но и оптимизировать расходы бюджета исходя из собираемой информации и результатов ее анализа. Результаты проведенных исследований будут опубликованы в средствах массовой информации и в сети Интернет на сайте правительства области для их дальнейшего публичного обсуждения и возможной корректировки полученных данных с учетом общественного мнения.
Альтернативы и риски
Альтернативой самостоятельной разработке единого классификатора бюджетных услуг является использование материалов, разработанных исследовательскими учреждениями и администрациями других регионов. Однако "выключение" сотрудников правительства области из процесса разработки классификатора окажет негативный эффект на его дальнейшее внедрение в процесс планирования.
Основным риском является большой объем работы, необходимый для самостоятельного составления полного классификатора услуг, а также отсутствие единого понимания вопроса у исполнителей данной задачи. Существует также риск расхождения нормативов области с принимаемым федеральным законодательством, что потребует корректировки областных документов. Тем не менее проводимая работа может оказаться полезной при разработке и обсуждении аналогичных документов на федеральном уровне.
Необходимо отметить также, что успешная реализация первого этапа данного раздела является ключевым моментом для реализации ряда других мероприятий данной Программы.
3.1.2.Установление стандартов качества предоставления бюджетных услуг (мероприятие А2)
Исходное состояние
Исходное состояние - нулевой уровень.
Как и в предыдущем разделе, работа по определению параметров качества бюджетных услуг в настоящее время ведется каждым отраслевым департаментом с разным уровнем прогресса. Наиболее заметный прогресс в этой области достигнут в здравоохранении и в образовании в силу наличия достаточно большого количества регламентирующих отраслевых документов, касающихся качества услуг.
Правительство области провело предварительную обобщающую работу по определению стандартов качества бюджетных услуг в рамках Программы улучшения качества жизни населения Белгородской области. Результаты работы пока не носят системный характер, но будут служить примером в дальнейшей работе. Создание и принятие этой программы привело к формированию у сотрудников государственных органов власти области понимания целесообразности такой работы и основных принципов ее реализации.
Концепция изменений
Составление единого перечня бюджетных услуг имеет целью определение конечного результата и параметров качества всех предоставляемых бюджетных услуг. При этом необходимо учитывать, что некоторые аспекты качества услуг определены действующим законодательством по различным отраслям экономики.
Одним из наиболее сложных вопросов является вопрос построения единой системы определения качества предоставления каждой бюджетной услуги независимо от территориального или иного признака. Одним из примеров построения такой системы может служить система Единого Государственного Экзамена, которая ставит своей целью оценку качества знаний учащихся средней школы на всей территории Российской Федерации по единым стандартам одним исполнительным органом.
Другими инструментами оценки качества услуг могут являться регулярные переаттестации сотрудников государственных учреждений на предмет их соответствия установленным квалификационным требованиям, опросы общественного мнения на предмет субъективного восприятия населением качества предоставления услуг, организация каналов обратной связи с населением.
Важным моментом в организации системы мониторинга качества услуг является информированность населения о принятых стандартах, возможности потребителей услуг дать свою оценку и увидеть влияние, которое оказывает итоговая оценка на вознаграждение сотрудников бюджетных учреждений. Таким образом, очевидна необходимость принятия и опубликования системы мотивации сотрудников бюджетных учреждений, учитывающей полученную оценку качества предоставленных услуг.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - первый уровень (инвентаризация действующего законодательства с точки зрения наличия стандартов качества предоставления бюджетных услуг).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Интернет стандартов предоставления бюджетных услуг).
На первом этапе реформы будет проведена полная инвентаризация действующего законодательства на предмет наличия уже установленных стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг. Работа является чрезвычайно ресурсоемкой, поэтому будет проводиться весь первый этап реформы.
На втором этапе с учетом собранных материалов по бюджетным услугам, содержащимся в перечне бюджетных услуг, будут разработаны нормы, касающиеся качества услуг.
На этом этапе также будет разработана система мониторинга качества предоставляемых услуг, а также утвержден порядок, регламентирующий применение этой системы на практике, опубликованы стандарты качества и результаты их мониторинга.
В конечном результате на одном из последующих этапов мы ожидаем, что все бюджетные услуги в перечне будут иметь установленные стандарты качества с нужной степенью детализации и реалистичности, что позволит нам оценивать более 70 процентов бюджетных расходов по качеству предоставления услуг.
Альтернативы и риски
Как и в предыдущем разделе, альтернативой является использование сторонних материалов, что снижает риски по объему работы, но увеличивает риски по дальнейшему использованию этих стандартов на практике. Существуют также риски принятия федеральных законов, противоречащих областным стандартам качества услуг.
Кроме того, вопрос качества услуг и их мониторинга носит неоднозначный характер, связанный с субъективностью восприятия этих услуг населением и необязательным соответствием между "внешним видом" услуги и ее "наполнением", что добавляет риск необъективности системы оценки качества услуг.
3.1.3 Перевод бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций (Мероприятие А3)
Исходное состояние
Исходное состояние - нулевой уровень.
В настоящее время правительством области вопрос о переводе бюджетных организаций в негосударственную форму практически не рассматривается. Связано это с тем, что большинство государственных организаций решают узкоспециализированные социальные задачи и не представляют интереса для коммерческого сектора без принятия дополнительных нормативных актов или снятия ряда существующих ограничений.
Концепция изменений
Несмотря на отсутствие внимания к данной проблеме в настоящее время, мы придерживаемся постулата, что государственное управление является наименее эффективной формой управления предприятием, но существует ряд объективных условий и ограничений, когда применение такой формы управления является принципиально необходимым. Поэтому вопрос о переводе бюджетных учреждений в иные организационно-правовые формы будет рассматриваться с точки зрения возможности и целесообразности такого перевода. Условно можно выделить три основные группы предприятий, которые:
1) нельзя преобразовать;
2) можно преобразовать, но потребуется изменение законодательства;
3) можно преобразовать сейчас.
К первой группе можно отнести правоохранительные органы, регулирующие и контролирующие структуры, и т.п.
Ко второй группе относятся учреждения, имеющие недостаточное бюджетное финансирование для выполнения ими своих основных социальных задач или имеющие другие ограничения, установленные законом и не позволяющие предприятию самостоятельно развиваться.
Третья группа предприятий имеет значительный потенциал развития бюджетных услуг за счет внебюджетных источников финансирования. Такие предприятия могут предоставлять ряд дополнительных к базовому (гарантированному бюджетом) набору услуг за счет потребителя услуги. Действующим примером таких предприятий являются ряд коммерческих медицинских учреждений, включенных в систему обязательного медицинского страхования. Кроме медицинских учреждений, наиболее привлекательными для негосударственного управления могут быть образовательные, социальные и культурно-массовые услуги.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение основных социальных услуг, предоставление которых может осуществляться негосударственными организациями).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - третий уровень (утверждение порядка и плана перевода бюджетных организаций и учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму негосударственных организаций и формы типового контракта).
На первом этапе реформы правительством Белгородской области будет проведена всесторонняя оценка перечня бюджетных услуг на предмет возможности и целесообразности предоставления данной услуги негосударственным предприятием.
На втором этапе реформы будет утвержден и опубликован порядок и план перевода бюджетных организаций в иные организационно-правовые формы.
В настоящее время сложно прогнозировать сроки и другие параметры достижения конкретных количественных результатов по данному разделу Программы. Тем не менее с высокой долей вероятности можно утверждать, что на ближайших этапах реализации Программы более 20 процентов социальных услуг будут предоставляться негосударственными организациями. К этому результату подталкивает как федеральное законодательство, так и потребность в повышении качества бюджетных услуг, что позволит бюджету экономить средства за счет более эффективного и целевого их использования. Результаты реформирования организаций будут публиковаться в средствах массовой информации для получения общественного мнения о происходящих изменениях.
Альтернативы и риски
Основной альтернативой является сохранение ситуации в ее теперешнем состоянии. Оба варианта имеют примерно равнозначные риски: с одной стороны, мы имеем риск, связанный с последствиями преобразования предприятия, возможностью его банкротства и ликвидации, что сделает социальную услугу труднодоступной для части региональных потребителей. С другой стороны, мы имеем риск дальнейшего ухудшения качества предоставляемой услуги и завышенные бюджетные расходы на поддержание ситуации на приемлемом уровне, что исключает развитие услуги.
3.1.4.Формирование среднесрочных ведомственных программ расходов (мероприятие А4)
Исходное состояние
Исходное состояние - нулевой уровень.
В настоящее время правительством области не проводятся количественные оценки функций и задач ведомств системно и регулярно. Попытка дать оценку функциям и задачам ведомств была предпринята в рамках Программы улучшения качества жизни населения Белгородской области, где для каждой бюджетной услуги были определены ведомства-исполнители и ожидаемый конечный результат. Это позволило примерно оценить, насколько функции ведомств соответствуют целям и имеющимся ресурсам, однако количественных оценок программа не устанавливает.
Концепция изменений
Вопрос количественной оценке функций и задач отраслевых ведомств мы увязываем с принятием перечня бюджетных услуг, в котором все ведомства будут представлены как исполнители конкретной бюджетной услуги. Исходя из того, что каждая услуга имеет определенный конечный результат и установленные параметры качества, мы сможем определить необходимые функции и задачи ведомств, а также количественно оценить их, в соответствии с оценкой потребности в услугах.
Увязка функций ведомств с бюджетными услугами позволит избежать перепроизводства или дефицита услуг, и, соответственно, оптимизировать бюджетные расходы по ним.
В некоторых случаях оптимальным вариантом бюджетного планирования будет являться группировка бюджетных расходов в рамках среднесрочных целевых ведомственных программ, имеющих заданные количественные и качественные показатели результата. Такой подход позволит оперативно управлять планированием бюджетных расходов исходя из достигнутых Программой промежуточных результатов.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - первый уровень (оценка функций и задач ведомств субъекта Российской Федерации).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - третий уровень (утверждение порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также корректировки предоставляемых ведомствам бюджетных средств исходя из уровня достижения результатов).
На первом этапе реформирования планируется провести оценку всех существующих функций и задач ведомств области, определенных законодательством Российской Федерации и внутренними документами учреждений.
Дальнейшее объединение полученных данных с перечнем бюджетных услуг позволит на втором этапе установить количественные показатели для оценки результатов выполнения учреждениями своих функций. В дополнение к этому будет утвержден порядок разработки целевых ведомственных программ, учитывающий количественные показатели результативности, на основании чего будут выделяться бюджетные средства.
На последующих этапах реформирования планируется пересмотр существующих целевых программ ведомств для приведения их в соответствие с принятыми стандартами. Гибкий подход в планировании бюджетных расходов на основе промежуточных результатов должен стимулировать руководителей ведомств на дальнейшее повышение доли расходов, совершаемых в рамках целевых ведомственных программ. Ожидается достижение доли ведомственных программ в расходной части бюджета области в 30 и более процентов.
3.1.5.Совершенствование порядка финансирования временных кассовых разрывов (мероприятие А5)
Исходное состояние
Исходное состояние - первый уровень (оценка причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета за последние три отчетные года, и финансовых последствий их возникновения).
Основной причиной возникновения кассовых разрывов при исполнении как областного бюджета, так и местных бюджетов является неравномерность расходов, связанная с подготовкой предприятий к зиме и выплатой отпускных пособий работникам бюджетных учреждений в летнее время. Причины возникновения разрывов, как правило, повторяются каждый год и достаточно легко поддаются прогнозированию, за исключением ситуаций чрезвычайного характера.
Вопросы финансирования кассовых разрывов при исполнении местных бюджетов регламентируются статьей 39 закона области от 31.12.2003 N 109 "Об областном бюджете на 2004 год". Местным бюджетам средства выделяются в виде беспроцентной ссуды на основании заявления главы местного самоуправления о выдаче ссуды на покрытие кассового разрыва на имя губернатора Белгородской области. Просьба рассматривается департаментом финансов и бюджетной политики Белгородской области, который формирует заключение о целесообразности предоставления ссуды, окончательное решение о предоставлении ссуды принимает губернатор.
Существующая на областном уровне система оперативного финансового планирования и казначейская система исполнения бюджета, основанная на принципе единства кассы, направлены на минимизацию вероятности возникновения кассовых разрывов. Основным способом финансирования возникающих кассовых разрывов являются бюджетные ссуды из федерального бюджета. Заимствования на покрытие кассовых разрывов на кредитном рынке не практикуются.
Бюджетные ссуды из федерального бюджета привлекались областью в 2001 - 2004 г.г. В 2005 году привлечение бюджетных кредитов из федерального бюджета на покрытие временных кассовых разрывов не планируется. Представленные данные свидетельствуют об улучшении качества финансового планирования в области и недопущении возникновения кассовых разрывов.
Концепция изменений
Отсутствие формализованных методик прогнозирования и финансирования кассовых разрывов повышает риск их возникновения, а следовательно, повышается риск невыполнения бюджетных обязательств (возникновения кредиторской задолженности) и/или дополнительных расходов на привлечение заемных средств на финансирование разрывов.
Таким образом, необходимо формализовать и утвердить методологию планирования возникновения кассовых разрывов, основанную на прогнозе поступления и расходования средств. Наиболее эффективным способом финансирования кассовых разрывов, по мнению области, является резервирование средств на покрытие будущих кассовых разрывов. В целях стимулирования использования подобных процедур муниципальными образованиями планируется перейти на предоставление платных бюджетных кредитов для финансирования кассовых разрывов при исполнении местных бюджетов.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Интернет нормативных правовых актов, регулирующих вопросы финансирования временных кассовых разрывов).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (объем просроченной задолженности (за исключением кредиторской) и прирост кредиторской задолженности не превышают 5 процентов расходов бюджета; прирост задолженности отсутствует).
На первом этапе реформирования планируется утверждение методологии планирования кассовых разрывов.
На этом же этапе планируется разработка и утверждение порядка предоставления бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местных бюджетов, проект порядка уже заложен в проект закона области "Об областном бюджете на 2005 год".
Все нормативные документы будут опубликованы в печатных и электронных средствах массовой информации.
Планируемые действия позволят добиться на втором этапе дальнейшего снижения просроченной кредиторской задолженности до размеров, не превышающих 5 процентов от всех расходов бюджета, за счет более эффективного бюджетного планирования.
Альтернативы и риски
Альтернативой является сохранение текущей ситуации в ее действующем виде. Серьезных рисков ни в том, ни в другом случае не предвидится, так как существующая система является работоспособной, а все изменения носят эволюционный характер и призваны оптимизировать расходы бюджета, сделать их более предсказуемыми.
3.1.6.Обязательная публичная независимая экспертиза законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства (мероприятие А6)
Исходное состояние
Исходное состояние - первый уровень (оценка фактических финансовых последствий реализации законов в области бюджетного и налогового законодательства, принятых в последнем финансовом году).
В настоящее время постановлением главы администрации Белгородской области от 31.07.2000 N 467 "О совершенствовании законопроектной деятельности областной администрации" публичная независимая экспертиза законопроектов не предусмотрена. Экспертиза проекта в обязательном порядке проводится государственно-правовым управлением аппарата губернатора области и департаментом экономического развития Белгородской области, а также, при необходимости, управлением Министерства юстиции России по области и Институтом региональной политики и законодательства. В разработке законопроектов области на основании постановления губернатора области от 26.09.2003 N 110 "Об образовании комиссии по правам человека при губернаторе области" участвует общественная организация Комиссия по правам человека, однако сфера компетенции комиссии затрагивает вопросы прав и свобод человека, но не бюджетного и налогового законодательства.
Мониторинг финансовых последствий принятия законопроектов проводится департаментом финансов и бюджетной политики Белгородской области. В большинстве случаев законопроекты в области бюджетного и налогового законодательства принимались с целью приведения законодательства Белгородской области в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации или предоставления незначительных льгот.
Дополнительные доходы областного бюджета в 2003 году составили 100,6 млн. рублей за счет увеличения ставок транспортного налога в 2,5 раза. В 2004 году потери областного бюджета составили 619 тыс. рублей.
Концепция изменений
Очевидно, что все привлекаемые экспертные организации не являются независимыми, что не позволяет получить объективной оценки качества законопроектов и их финансовых последствий. То есть существующая система экспертизы не стимулирует повышения качества принимаемых законодательных актов. Поэтому правительство области считает целесообразным внести изменения в действующее законодательство с целью привлечения общественности к процедуре разработки и корректировки областных законопроектов.
Общественная экспертиза законопроектов будет проводиться Общественной Палатой, действующей на основании распоряжения губернатора Белгородской области от 17.02.2004 N 112-р . В состав Палаты входят представители общественных объединений, политических партий, религиозных организаций, творческих, профессиональных и молодежных союзов.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка проведения публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Интернет результатов публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства до утверждений соответствующих законопроектов).
На первом этапе реформы планируется внесение изменений в действующий порядок законопроектной деятельности правительства области, устанавливающих обязательность проведения публичной независимой экспертизы всех законопроектов области, в частности касающихся вопросов бюджетного и налогового законодательства. Будет также принят порядок проведения независимой экспертизы, включающий вопросы предварительной публикации законопроектов и их дальнейшее публичное обсуждение.
На втором этапе ожидается начало практического применения порядка публичной экспертизы всех законопроектов, размещение материалов законопроектов и результатов их обсуждения в СМИ.
К завершению этапа все новые законопроекты будут проходить установленную процедуру общественной экспертизы, что позволит на следующих этапах достичь 100 процентов показателя. Результатом введения такой процедуры ожидается более высокое качество принимаемых законов, их обоснованность и соответствие ожиданиям большей части населения области.
Альтернативы и риски
Альтернативой реализации данного этапа реформ может быть сохранение действующих нормативов законотворчества, что несет риски принятия непродуманных или недействующих нормативных актов. Результатом может стать социальная напряженность в регионе.
Другой альтернативой является выбор иного общественного независимого экспертного органа. В этом случае так же, как и основном варианте, существует риск значительного увеличения времени, требуемого на принятие законопроекта. Усиление бюрократического аппарата может привести к построению недееспособной административной системы области.
3.1.7.Применение формализованных процедур планирования и осуществления бюджетных закупок
(мероприятие А7)
Исходное состояние
Исходное состояние - третий уровень (утверждение порядка проведения конкурсных бюджетных закупок при обеспечении максимально широкого доступа к участию в конкурсе предприятий любых форм собственности и территориальной принадлежности).
Процедура осуществления государственных закупок регламентируется законом Белгородской области от 23.07.2001 N 155 "О порядке размещения и исполнения государственного заказа Белгородской области". Предусмотрены следующие способы осуществления закупок:
открытый конкурс;
закрытый конкурс;
запрос котировок цен;
закупка у единственного источника.
В качестве наиболее предпочтительного способа закупок законодательно закреплен открытый конкурс. Решение об использовании других способов закупок принимает областная конкурсная комиссия по согласованию с уполномоченным органом правительства области.
Закупка посредством проведения закрытого конкурса проводится в следующих случаях:
продукция в силу уровня технической сложности или специального характера может быть закуплена только у ограниченного круга поставщиков;
время и расходы для рассмотрения и оценки большого числа заявок на участие в торгах (конкурсе) значительны по сравнению со стоимостью закупаемой продукции;
государственному заказчику необходимо в экстренном порядке осуществлять поставку продукции.
Закупки способом запроса котировок цен производятся при закупках имеющейся в наличии продукции, для которой существует сложившийся рынок, и при условии, что цена государственного контракта не превышает 2000 установленных законом минимальных размеров оплаты труда. Закупки у единственного источника производятся в случаях, если:
продукция может быть получена только от одного поставщика и отсутствует их равноценная замена;
единственный поставщик обладает исключительными правами в отношении данной продукции;
дополнительные закупки по соображениям стандартизации или ввиду необходимости обеспечения совместимости с ранее закупленной продукцией должны быть произведены у того же поставщика;
при проведении открытых торгов (конкурса) была подана только одна конкурсная заявка и проведение повторных торгов (конкурса) нецелесообразно, так как это не приведет к увеличению числа поставщиков.
Доля открытых конкурсов составляет около 50 процентов от всех бюджетных закупок, что составляет более 25 процентов всех расходов областного бюджета. Остальные 50 процентов закупок проводятся другими перечисленными способами.
В настоящее время все возможные бюджетные закупки проводятся через конкурсную комиссию.
Закон не предусматривает иных ограничений состава поставщиков, кроме финансовой состоятельности поставщика, наличия должного уровня компетентности и технической возможности заключения и реализации контракта. Решение о выборе поставщика принимает исключительно конкурсная комиссия на основании собранных данных.
Торги проходят на Интернет-сайтах www.etrade.bel.ru, www.fond.bel.ru через систему "Электронные торги".
В соответствии с действующим законодательством условия проводимых конкурсов публикуются в средствах массовой информации и сети Интернет. Закреплено также требование о публикации результатов конкурсов в средствах массовой информации (требование о публикации результатов конкурсов в сети Интернет отсутствует). Однако фактически данное требование не соблюдается и информация о результатах также не публикуется. Отсутствие данных публикаций не позволяет претендовать на выполнение пятого уровня по данному мероприятию.
Концепция изменений
В будущем году планируется дальнейшее увеличение объемов закупок, проводимых через открытые торги.
Планируется также совершенствование технической базы электронных торговых площадок, расширение перечня средств массовой информации, которые публикуют условия конкурса, введение практики публикаций результатов конкурсов в средствах массовой информации и сети Интернет.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - пятый уровень (доля расходов, осуществляемых по результатам проведения открытых конкурсов, составляет не менее 20 процентов расходов бюджета).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (доля расходов, осуществляемых по результатам проведения открытых конкурсов, составляет не менее 20 процентов расходов бюджета).
На первом этапе планируется внедрить некоторые новые разработки, предлагаемые производителями программного обеспечения, а также существенно расширить перечень печатных изданий, расширить географию проведения закупок и привлекать поставщиков через целевые СМИ.
Кроме того, планируется начать размещение результатов проведения конкурсов в печатных и электронных СМИ.
Альтернативы и риски
Альтернативы реформирования связаны со следующими факторами:
- выбор поставщика информационных решений для системы "Электронные торги" (в этом случае риски связаны с невыполнением поставщиком условий по техническим требованиям к системе и срокам реализации проекта);
- продолжение практики отсутствия публикаций по результатам проводимых конкурсов (основной риск в данном случае связан со снижением прозрачности системы закупок для поставщиков и снижением их заинтересованности в участии в конкурсах, что способно привести к снижению эффективности системы государственных закупок области).
3.2.Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР)
3.2.1.Совершенствование методов планирования бюджетных расходов на основе установленных требований к конечному результату (мероприятие В1)
Исходное состояние
Исходное состояние - нулевой уровень.
В правительстве области в настоящее время бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), не применяется. При этом у сотрудников правительства есть понимание необходимости перевода системы бюджетного управления на принципы БОР, что явилось хорошим стимулом для разработки Программы улучшения качества жизни населения Белгородской области. Программа пытается определить некоторые приоритеты в предоставляемых населению бюджетных услугах и описать их конечный результат.
Концепция изменений
Для реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, необходимо предварительно разработать перечень бюджетных услуг, определить параметры качества каждой услуги, ее конечный результат, ответственного поставщика услуги, его функции и задачи, оценить спрос на данную услугу. После реализации этого условия, будет возможно определить приоритетные бюджетные услуги, определить перечень планируемых результатов и утвердить процедуру применения полученных результатов в процессе бюджетного планирования.
Отдельно стоит отметить возможность многовариантности планируемых результатов на основе среднесрочных экономических и иных прогнозов с учетом вероятности каждого сценария развития событий. Таким образом, возможно составление как минимум двух вариантов плана показателей - оптимистического и пессимистического. Чаще всего, реальный вариант лежит в этом диапазоне вероятностей.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение перечня планируемых результатов в форме количественных показателей (в разрезе отраслей и подотраслей функциональной классификации бюджетных расходов)).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - третий уровень (утверждение порядка учета планируемых результатов при формировании бюджета на очередной финансовый год не менее чем в двух вариантах).
На первом этапе реформирования планируется определение приоритетов для всех задач, решаемых в рамках бюджета, а также утверждение перечня планируемых количественных результатов.
На втором этапе реформирования планируется утвердить порядок применения планируемых результатов в процессе бюджетного планирования с использованием многовариантности планируемых показателей. Порядок будет предусматривать публикацию планируемых показателей в печатных и электронных средствах массовой информации для их публичного обсуждения и учета общественного мнения при составлении бюджета.
На последующих этапах планируется начать практическое применение принципов БОР при составлении областного бюджета, публикацию запланированных и достигнутых показателей. Работа по внедрению методики БОР в процесс планирования бюджетных расходов имеет целью установление запланированных конечных результатов для максимально возможной части расходов бюджета.
Альтернативы и риски
Основной альтернативой является сохранение текущего состояния управления бюджетными расходами, когда затраты не имеют измеримого конечного результата, а значит, неизвестна их эффективность. Вариант является неприемлемым, так как переход на БОР является основной целью данной Программы.
Существует также множество альтернатив в определении методик планирования количественных показателей услуг. Основной риск заключается в определении наиболее оптимальной методики, которая позволит в приемлемые сроки с приемлемыми трудозатратами рассчитать достаточно достоверный планируемый количественный результат.
3.2.2.Повышение самостоятельности бюджетных учреждений
(мероприятие В2)
Исходное состояние
Исходное состояние - нулевой уровень.
Сформированная система бюджетирования, основы которой определены на федеральном уровне, не предполагает наличия у бюджетных учреждений права на самостоятельное распоряжение бюджетными средствами.
Явная неэффективность такой жесткой административной системы в плане отсутствия гибкости и оперативности в принятии финансовых решений, а также отсутствия у руководства бюджетного учреждения стимула к более эффективному управлению бюджетными средствами дает области значительный отрицательный экономический эффект из-за неточности бюджетного планирования.
В то же время в области отсутствует формализованная методика оценки прямого и косвенного финансового ущерба, причиняемого бюджету вследствие отсутствия у бюджетных учреждений права самостоятельно использовать средства.
Концепция изменений
Вопрос повышения самостоятельности бюджетных учреждений в использовании предоставляемых средств в существенной степени зависит от норм, утверждаемых на федеральном уровне. В рамках реформирования бюджетного процесса и бюджетной сети на федеральном уровне реализуются следующие меры:
разработаны новые укрупненные экономическая и бюджетная классификации бюджетных расходов, что позволит повысить самостоятельность использования средств;
в процессе разработки находятся новые организационно-правовые формы, в которые будет переводиться часть сегодняшних бюджетных учреждений, обладающих большей самостоятельностью использования средств.
Проблема повышения самостоятельности бюджетных учреждений в вопросах управления полученными бюджетными средствами тесно связана с проблемой разработки перечня бюджетных услуг, определения требуемого уровня качества услуг и получаемого конечного результата.
Учреждение, выступающее как поставщик бюджетной услуги, имеет утвержденный план достижения количественных результатов и бюджетный план расходов. Для того, чтобы обязанности руководителя учреждения соответствовали его возможностям по выполнению заданных показателей, ему необходимо иметь возможность оперативного управления расходами предприятия. Руководитель несет ответственность за достижение заданного результата с использованием определенного количества финансовых и иных ресурсов.
Некоторая дополнительная самостоятельность руководителей учреждений будет обеспечена за счет укрупнения бюджетной (экономической и функциональной) классификации расходов.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - первый уровень (оценка финансовых издержек отсутствия у бюджетных учреждений права по самостоятельному распоряжению бюджетными средствами за три последних отчетных года).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - второй уровень (утверждение основных требований к результатам работы бюджетных учреждений).
На первом этапе реформы планируется проведение анализа деятельности бюджетных предприятий на предмет возможности и целесообразности предоставления им бюджетной самостоятельности при условии достижения ими определенных итоговых показателей. Целесообразность предоставления финансовых прав учреждениям будет определяться на основе оценки возможных потерь от применения жесткой финансовой системы.
На втором этапе после утверждения перечня бюджетных услуг будут утверждены требования к результатам работы бюджетных учреждений как поставщиков бюджетных услуг, а также методика оценки выполнения бюджетными учреждениями установленных требований по качеству предоставляемых услуг и количественным показателям деятельности. Методика будет содержать требования публикации полученных результатов в средствах массовой информации в целях повышения мотивации руководителей учреждений.
Однако в настоящее время сложно прогнозировать возможность и вероятность какого-либо практического решения по вопросу финансовой самостоятельности бюджетных учреждений. Затрагиваются вопросы компетентности и мотивированности руководства учреждений, технического совершенства применяемого в бюджетной системе аппаратного и программного комплекса. Сложившаяся структура расходов в бюджетных учреждениях также не предполагает наличия заметных финансовых ресурсов, доступных для перераспределения.
Поэтому мероприятия по внесению изменений в законодательство с целью расширения полномочий руководителей учреждений по оперативному управлению бюджетными средствами будут реализованы на последующих этапах реформы.
Альтернативы и риски
Альтернативой повышению бюджетной самостоятельности государственных учреждений является усиление централизации оперативного управления учреждениями. Рисками в этом случае будет размытие ответственности за конечный результат, рост бюрократического аппарата, снижение качества принимаемых решений.
Рисками по основному варианту будет повышение квалификационных требований к руководителям учреждений, риск использования бюджетных средств в личных целях.
3.2.3.Использование среднесрочного финансового планирования
(мероприятие В3)
Исходное состояние
Исходное состояние - первый уровень (оценка и анализ причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета и макроэкономических параметров от фактических (в том числе по отдельным статьям бюджетной классификации) за последние три отчетных года и в сравнении с тремя другими субъектами Российской Федерации).
В Белгородской области регулярно проводятся оценки и анализ причин отклонений фактических параметров доходов и расходов бюджета от запланированных. Результаты анализа приведены в дополнительной таблице В3.
В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в Белгородской области формируется перспективный финансовый план на три года, имеющий следующую структуру ( см. Таблица 1 ).
Перспективный финансовый план формируется на основе прогноза социально-экономического развития области, который используется при формировании и утверждении бюджета (распоряжение главы администрации Белгородской области от 15.04.2002 N 225-р "О разработке прогноза социально-экономического развития области на 2003 год и до 2005 года", постановление главы администрации Белгородской области от 29.12.2000 N 794 "Об утверждении концепции социально-экономического развития Белгородской области на среднесрочный период", закон Белгородской области от 27.04.2000 N 97 "О порядке и сроках внесения, рассмотрения и принятия закона Белгородской области об областном бюджете"). Формализованный порядок учета показателей среднесрочного финансового плана при планировании бюджета отсутствует.
Таблица 1.
Структура перспективного финансового плана

	Наименование показателей	Консолидированный бюджет			В том числе областной бюджет
		Следу- ющий финан-совый год (n)	Перспективы на:		Следу- ющий финан-совый год (n)	Перспективы на:
			Год n+1	Год n+2		Год n+1	Год n+2
	Доходы
1	Налоговые и неналоговые доходы
2	Целевые бюджетные фонды
3	Финансовая помощь из фед. бюджета всего:
	В том числе
	- федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ
	- федеральный фонд компенсаций
	Всего доходов
	Всего расходов
	Дефицит (-), профицит (+)

Концепция изменений
Правительство области планирует усовершенствовать методику составления среднесрочного финансового плана с использованием современных методов финансового планирования. Основной целью совершенствования является повышение точности и детальности финансового планирования, а также превращение среднесрочного финансового плана в стратегический документ.
Необходимо также отметить целесообразность применения многовариантности среднесрочного финансового планирования, которое определяет оптимистический и пессимистический варианты развития событий, а также ряд промежуточных вариантов, один из которых, вероятнее всего, будет реальным.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Интернет среднесрочного финансового плана и показателей доходов, расходов по основным статьям бюджетной классификации и объема долга не менее чем на 3 года).
На первом этапе реформы планируется оптимизация методики среднесрочного финансового планирования и ее утверждение нормативным актом. На этом же этапе планируется утвердить порядок публикации среднесрочных финансовых планов.
В результате на втором этапе реформирования планируется повысить эффективность планирования с помощью использования публичного обсуждения планов в печатных и электронных средствах массовой информации.
В ближайшее время достижение точности прогнозирования в пределах десяти процентов погрешности от трехлетних планов выглядит малореальным. Причиной тому является нестабильность в экономической и политической жизни России и всего мира, невозможность с достаточной достоверностью просчитать доходную часть бюджета.
Поэтому в таких условиях планируется уделять повышенное внимание планированию расходной части бюджета с условием наличия ряда обязательных или экономически необходимых расходных статей, в частности, на капитальное строительство и инфраструктуру.
3.3.Административная реформа
3.3.1.Внедрение процедур открытого конкурса на замещение государственных должностей (мероприятие С1)
Исходное состояние
Исходное состояние - третий уровень (установление обязательной переаттестации работающих специалистов не реже чем раз в три года, независимыми экспертными комиссиями не менее чем 50 процентов работников).
На сегодняшний день статьей 21 закона Белгородской области от 21.06.1996 N 60 "О государственной службе Белгородской области" установлены требования, регламентирующие конкурсный набор сотрудников на государственные должности и их регулярную переаттестацию. Постановлением главы администрации Белгородской области от 03.01.2001 N 1 утверждено Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы Белгородской области.
В соответствии с Положением в перечень должностей, замещаемых по конкурсу, входят:
высшие должности: от начальника управления до заместителя начальника департамента области;
главные должности: от начальника отдела в составе департамента, управления области до начальника управления в составе департамента области;
ведущие должности: заместитель начальника отдела, консультант, главный специалист, заместитель начальника отдела департамента и управления области;
старшие должности: ведущий специалист;
младшие должности: специалисты 1 и 2 категории.
Конкурс может быть открытым и закрытым, решение об этом принимается председателем конкурсной комиссии.
Открытый конкурс объявляется в следующих случаях:
при замещении ведущих, старших и младших должностей государственной службы;
при отсутствии резерва кадров на замещение ведущих, старших и младших должностей государственной службы.
В 2003 г. почти 36 процентов назначений на вакантные должности проведено через процедуру открытого конкурса. В 2004 г. ожидается рост данного показателя до 37 процентов.
Закрытый конкурс объявляется, как правило, в следующих случаях:
при замещении высших и главных должностей государственной службы;
при наличии резерва кадров на замещение должностей государственной службы.
В открытом конкурсе могут участвовать как государственные служащие области, так и граждане, впервые или вновь поступающие на службу в государственные органы.
Закрытый конкурс проводится только среди государственных служащих области и лиц, зачисленных в состав резерва кадров по данной государственной должности, изъявивших желание на участие в нем.
В Положении о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы Белгородской области определены следующие требования к кандидатам:
Кандидат на замещение высшей и главной должности государственной службы должен иметь:
высшее профессиональное образование, возраст не более 50 лет;
стаж государственной службы на главных и ведущих должностях не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее пяти лет.
Кандидат на замещение ведущей и старшей должности государственной службы должен иметь:
высшее профессиональное образование, возраст не более 45 лет;
стаж государственной службы не менее двух лет или стаж работы по специальности не менее трех лет.
Кандидат на замещение младшей должности государственной службы должен иметь:
высшее или среднее специальное профессиональное образование.
Перечень свободных вакансий, замещение которых производится посредством открытого конкурса, публикуется в Интернете и в печатных средствах массовой информации, что регламентировано постановлением главы администрации Белгородской области от 27.03.2003 N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности администрации Белгородской области" и Положением о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности государственной службы Белгородской области.
В то же время информация о результатах конкурсов ни в средствах массовой информации, ни в сети Интернет не публикуется.
Порядок проведения переаттестации утвержден постановлением главы администрации Белгородской области от 05.02.2001 N 68 "Об утверждении положения о проведении аттестации государственных служащих государственной службы области".
Составлен и утвержден график регулярной переаттестации сотрудников госучреждений, в соответствии с которым каждый сотрудник обязан пройти переаттестацию не реже одного раза в три года. В экспертную комиссию, проводящую аттестацию сотрудников, входят представители аппарата правительства области и представители органа власти, в котором работает оцениваемый сотрудник. При этом для обеспечения объективности оценки в состав комиссии включаются представители подразделений, отличных от того, в котором работает оцениваемый сотрудник.
Помимо этого для оценки уровня компетенции сотрудников и их психологического состояния используются тесты, разрабатываемые научными центрами.
Концепция изменений
Несмотря на достигнутые успехи в применении конкурсных процедур замещения вакантных должностей на государственной службе, правительство области ставит перед собой ряд задач, связанных с дальнейшим совершенствованием данной процедуры в целях подбора и найма наиболее квалифицированных и ответственных сотрудников на вакантные должности.
В частности, это касается повышения прозрачности принимаемых решений, то есть публикации в средствах массовой информации результатов проведенных конкурсов.
Кроме того, планируется внедрение современных информационных технологий в процесс сбора информации о кандидатах, хранения и отображения полученной информации, управления базой данных по персоналу государственных учреждений.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние на первый этап - пятый уровень (назначение в последнем завершенном году специалистов на вакантные государственные должности на конкурсной основе не менее чем в 70 процентов случаев).
Планируемое состояние на второй этап - пятый уровень (назначение в последнем завершенном году специалистов на вакантные государственные должности на конкурсной основе не менее чем в 70 процентов случаев).
На первом этапе реформы планируется принять поправки в нормативные документы области с целью закрепления обязательной процедуры публикации результатов конкурсов в печатных и электронных средствах массовой информации.
Результатом реализации этапа ожидается замещение вакантных должностей с применением процедуры конкурсного отбора для более 70% открытых вакансий.
Альтернативы и риски
Альтернативой является сохранение ряда должностей, для которых не применяется процедура конкурсного набора сотрудников. В ряде случаев это целесообразно для формирования более эффективных рабочих коллективов.
Основные риски заключены в правильном определении квалификационных требований на вакантную должность, завышение требований может иметь негативные последствия, связанные с чрезмерным затягиванием сроков набора сотрудников и дефицитом кадров в учреждениях. Занижение требований приведет к низкой стартовой квалификации сотрудников и снижению качества предоставляемых бюджетных услуг.
3.3.2.Повышение квалификации государственных служащих
на регулярной основе (мероприятие С2)
Исходное состояние
Исходное состояние - третий уровень (утверждение порядка, перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной финансовый год).
В настоящее время в соответствии с постановлением главы администрации области от 03.01.2001 N 1 "О развитии кадрового потенциала Белгородской области" и законами Белгородской области " О государственной службе в Белгородской области" и " О муниципальной службе Белгородской области" и в целях повышения профессионализма и компетентности государственных и муниципальных служащих, удовлетворения потребности в высококвалифицированных кадрах государственной и муниципальной службы и формирования устойчивого резерва управленческих кадров в Белгородской области определены основные направления повышения квалификации и порядок регулярного повышения квалификации государственных служащих.
Базовым учреждением для реализации программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих на регулярной основе определен Белгородский институт государственного муниципального управления (филиал) Орловской региональной академии государственной службы (далее БИ ГМУ).
Организация и проведение профессиональной подготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в БИ ГМУ осуществляется на основе постоянного и тесного взаимодействия с управлением государственной службы и кадров аппарата губернатора Белгородской области, руководителями аппарата глав местного самоуправления городов и районов, руководителями структурных подразделений аппарата губернатора области и правительства области.
Программа профессионального развития государственных и муниципальных служащих области на 2004 - 2006 годы предусматривает следующие направления деятельности БИ ГМУ:
профессиональная подготовка по специальностям "Государственное и муниципальное управление", "Финансы и кредит", "Организация работы с молодежью";
реализация федеральной программы подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации по направлениям "Менеджмент", "Маркетинг", "Финансы";
профессиональная переподготовка по программам "Государственное и муниципальное управление", "Финансы и кредит" и "Современный руководитель в сфере государственного и муниципального управления", "Управление персоналом", "Налоговый менеджмент", "Информационные технологии в управлении", "Управление общественными отношениями";
проведение в течение года курсов повышения квалификации по различным направлениям деятельности государственных и муниципальных служащих и семинаров по актуальной проблематике;
За 1998 - 2004 годы на базе БИ ГМУ прошли обучение более 1600 государственных и муниципальных служащих.
Концепция изменений
Анализ качественного состава государственных и муниципальных служащих области показывает, что большая часть работников органов государственной власти и органов местного самоуправления до настоящего времени не имеет специального образования, поэтому возможность пройти переподготовку или повышение квалификации является сильным мотивирующим фактором для государственных и муниципальных служащих.
Кроме того, к кандидатам для поступления на бюджетной основе предъявляются различные требования по стажу, образованию и возрасту (до 40 лет). Значительная часть служащих, не имеющих специальности "Государственное и муниципальное управление", старше указанного возраста.
Реформирование системы повышения квалификации государственных и муниципальных служащих проводится в соответствии с реформированием государственного и муниципального управления и принятыми нормативными актами, и включает в себя внедрение новых образовательных технологий, разработку учебных программ в соответствии с потребностями органов государственного и муниципального управления.
Для привлечения целеустремленных и квалифицированных специалистов на государственную и муниципальную службу необходимо широкое освещение учебных программ в средствах массовой информации с пояснениями и комментариями о составе программ и получаемой слушателями квалификации.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Интернет перечня направлений и предметов изучения при повышении квалификации государственных служащих на очередной финансовый год).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (организация курсов повышения квалификации не реже чем раз в три года, не менее, чем для 20 процентов работников).
На первом этапе реформы планируется дальнейшее развитие и улучшение программ повышения квалификации, разработка новых учебных курсов в соответствии с потребностями госучреждений, также введение процедуры публикации учебных программ, по которым проводится обучение госслужащих, в печатных и электронных средствах массовой информации.
Второй этап реформы должен показать практические результаты, достигнутые в процессе развития и совершенствования учебных программ и возможностей для их прохождения сотрудниками госучреждений. К концу второго этапа ожидается, что не менее 30 процентов сотрудников будут регулярно проходить курсы повышения квалификации не реже чем раз в три года.
Результатом совершенствования программы должно стать повышение возможности госучреждений к дальнейшему улучшению качества бюджетных услуг, а также развитие кадрового потенциала области.
Альтернативы и риски
Альтернативными решениями могут являться:
минимизация расходов на обучение и повышение квалификации государственных служащих и повышение уровня компетентности сотрудников за счет более конкурентоспособного компенсационного пакета и ускорения ротации кадров.
Данный вариант характеризуется достаточно высокими финансовыми рисками, т.к. в настоящее время в бюджете области отсутствуют свободные средства на значительное увеличение компенсационного пакета. Ускорение ротации кадров может привести к потере накапливаемого опыта и отсутствию позитивного эффекта изначально высокого уровня квалификации сотрудников.
Использование образовательных программ, уже применяемых в других регионах Российской Федерации. В этом случае возникает риск ее несоответствия актуальным проблемам области, ее неприятие как среди потенциальных студентов, так и у руководства учреждений.
Основным риском выбранного варианта является сложность и трудоемкость составления реально востребованной областью учебной программы, риск отсутствия преподавателей с нужным уровнем и направлением квалификации, а также риски нестабильного финансирования обучающих мероприятий.
3.4.Реформирование государственного сектора экономики
3.4.1.Сокращение бюджетных средств, предоставляемых негосударственным организациям (за исключением организаций социальной сферы) (мероприятие D1)
Исходное состояние
Исходное состояние - первый уровень (инвентаризация фактически производимых бюджетных расходов на поддержку негосударственных организаций (в том числе - средств на безвозмездной основе, бюджетных кредитов (ссуд), гарантий, налоговых льгот) за последние три отчетных года).
Бюджетные кредиты
В настоящее время процедура предоставления бюджетных кредитов негосударственным организациям регламентируется в приложении N 21 "О предоставлении юридическим лицам бюджетных кредитов за счет средств областного бюджета Белгородской области" к закону Белгородской области от 24.12.2002 N 60 "Об областном бюджете на 2003 год". Данная процедура также отражена в статье 58 закона "Об областном бюджете на 2004 год". Решение о выдаче бюджетного кредита принимается губернатором области на основании заключения Инвестиционного Совета, который рассматривает заявку и проводит всестороннюю экспертизу инвестиционного проекта. Департаментом финансов и бюджетной политики Белгородской области проводится регулярная инвентаризация бюджетных расходов на поддержку негосударственных организаций и формируется пакет отчетности по этим видам расходов. Большую часть расходов в настоящее время составляют кредиты птицеводческим предприятиям. Финансирование бюджетных расходов осуществляется, как правило, за счет привлеченных средств.
Государственные гарантии
Что касается предоставления гарантий негосударственным предприятиям, то оно производится в соответствии с законом области "Об инвестициях в Белгородской области". Рассмотрение заявки проводится Инвестиционным Советом при губернаторе Белгородской области на конкурсной основе. Департамент экономического развития Белгородской области проводит оценку экономической эффективности от предоставления гарантий. Мониторинг гарантийных обязательств осуществляется департаментом финансов и бюджетной политики Белгородской области.
Субсидии
В настоящее время основной целью выдачи субсидий является стимулирование развития малого бизнеса на территории области. В области существует три формы предоставления субсидий малым предприятиям:
Субсидирование процентных ставок начинающим предпринимателям.
В области действует Фонд поддержки предпринимательства, который дает займы предпринимателям при наличии рекомендации со стороны главы соответствующего муниципального образования и залога или поручительства.
Максимальный объем займа составляет 200 тыс. рублей и выдается на 3 года под 10 процентов годовых.
Для осуществления деятельности Фонд привлекает банковские кредиты по более высоким процентным ставкам. В целях сохранения невысоких ставок для малых предприятий процентные ставки (10 процентов) субсидируются из бюджета области.
По состоянию на 01.10.2004 выдано субсидий 230 предприятиям.
Субсидирование процентных ставок работающим предприятиям.
В области действует Центр поддержки предпринимательства. Предприниматель сам заключает договор с банком о предоставлении кредита и представляет документы в Центр с просьбой о субсидировании процентной ставки. В этом случае средства перечисляются на счет предпринимателя.
Из областного бюджета может быть компенсировано 50 процентов ставки рефинансирования (в настоящее время 6,5 процентов). Максимальный объем субсидии одному предприятию составляет 200 тыс. рублей.
В настоящее время субсидии получают 144 предприятия.
Субсидирование процентных ставок по кредитам малым предприятиям, поручителями которых перед банком выступают крупные предприятия.
В этом случае бюджет также компенсирует 50 процентов ставки рефинансирования (в настоящее время 6,5 процентов), однако ограничений по максимальной сумме субсидий нет.
В настоящее время по данной форме поддержки субсидии получают порядка 6 предприятий.
В последние годы прослеживается тенденция увеличения бюджетных средств, направляемых на субсидии малому бизнесу. Если в 2001 г. на эти цели было использовано 3,3 млн. рублей, в 2002 г. - 7,6 млн. рублей, то в 2003 г. - 13,2 млн. рублей, а на 2004 г. запланировано 14 млн. руб.
Налоговые льготы
В настоящее время налоговые льготы негосударственным предприятиям не предоставляются.
Единственным способом получения льгот негосударственными организациями является частичное или полное содержание ими и (или) направление средств на развитие учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Однако в данном случае некорректно говорить о бюджетной поддержке предприятий, а следует говорить о финансировании оказания бюджетных услуг.
Концепция изменений
Политика правительства Белгородской области направлена на:
формализацию процедур предоставления всех форм бюджетной поддержки негосударственным предприятиям.
В целях повышения прозрачности системы предоставления бюджетной поддержки и повышения ее эффективности необходимо формализовать и закрепить нормативными правовыми актами процедуры предоставления всех форм поддержки, в частности, бюджетных кредитов и государственных гарантий.
Сокращение объемов бюджетных средств, направляемых на поддержку проектов, реализуемых негосударственными организациями (за исключением поддержки малого бизнеса).
Поддержка развития малого бизнеса является одним из приоритетов правительства Белгородской области, так как это может обеспечить стабильность и устойчивость социально-экономического развития области в кратко- и среднесрочной перспективе.
Планируется введение ряда ограничений на выдачу бюджетных кредитов, связанных с социальной значимостью проекта для области, ограничение перечня расходных статей, на которые могут быть направлены бюджетные средства, а также ограничение перечня отраслей, предприятия которых могут обращаться за предоставлением бюджетных кредитов на инвестиционные проекты. В данном вопросе правительство области исходит из предпосылки, что выдача кредитов не является основной функцией бюджета, а является компетенцией банков и инвестиционных фондов. Единственным исключением из этого правила является целесообразность финансового участия государства в проекте в случае наличия высоких рисков и значительного положительного социального эффекта для области.
Для усиления общественного контроля за целевым расходованием бюджетных средств и освещения политики правительства Белгородской области по вопросам развития социально значимых отраслей экономики планируется утвердить процедуру обязательной публикации данных по предоставляемой негосударственным предприятиям бюджетной поддержке.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (законодательное закрепление отраслей экономики, для которых запрещается предоставление бюджетных средств).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (объем средств, предоставляемых на безвозмездной основе, бюджетных кредитов (ссуд), гарантий, налоговых льгот) не превышает 3 процентов расходов бюджета за последний отчетный год).
На первом этапе планируется утверждение закона области "О порядке размещения на конкурсной основе средств областного бюджета для финансирования инвестиционных проектов", который будет регламентировать усовершенствованный порядок предоставления бюджетных кредитов в соответствии с принятой концепцией, включая ограничение перечня отраслей, для которых возможны выдача кредитов, а также порядок публикации данных по выданным кредитам в печатных и электронных средствах массовой информации.
Планируется также принятие закона Белгородской области "О государственных гарантиях Белгородской области", регламентирующего предоставление гарантий по инвестиционным проектам на тех же принципах, что и выдачу бюджетных кредитов.
В начале второго этапа предполагается начало практического применения принятого пакета законов, включая публикацию информации об объемах предоставленных бюджетных средств.
Результатом второго этапа должно стать дальнейшее сокращение объемов предоставляемых бюджетных средств ниже уровня 3 процентов от расходов бюджета.
Альтернативы и риски
Альтернативой концепции перехода является усиление роли государства в поддержке предприятий области. Смысл использования средств бюджетной поддержки заключается в стимулировании развития предприятий и снижении для предприятий стоимости ресурсов для развития. Однако в данном случае происходит перекладывание части рисков на государство. Таким образом, при реализации альтернативы расходы и риски бюджета будут увеличиваться по мере увеличения объемов выданных кредитов. При этом будет снижаться мотивация руководителей проектов на точный и детальный расчет проекта и его эффективную реализацию. Для обеспечения эффективного контроля за использованием бюджетных средств потребуется значительное увеличение штата сотрудников соответствующих департаментов.
В то же время основным риском сокращения бюджетной поддержки предприятий области является снижение экономической активности в регионе. Поэтому политика сокращения объемов прямой бюджетной поддержки должна компенсироваться повышением ее эффективности и повышением роли мероприятий по поддержанию общего благоприятного экономического и инвестиционного климата.
3.4.2.Повышение уровня платежей населения за жилищно-коммунальные услуги при увеличении объема социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения
(Мероприятие D2)
Исходное состояние
Исходное состояние - первый уровень (оценка действующих бюджетных расходов на финансирование жилищно-коммунального хозяйства, в том числе из местных бюджетов, за последние три отчетных года и в сравнении с тремя другими субъектами Российской Федерации).
За 2003 г. доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в консолидированном бюджете области составила 5,2 процентов, за первое полугодие 2004 г. доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство несколько возросла и составила 6,1 процента.
Постановлением главы администрации области от 25 сентября 2001 г. N 608 "О создании организационной и нормативно-правовой основы для развития конкурентной среды в жилищно-коммунальной сфере Белгородской области" утвержден Порядок финансово-экономических взаимоотношений и функционирования жилищно-коммунального комплекса Белгородской области в рыночных условиях, который регламентирует:
финансово-экономические взаимоотношения собственников жилья, управляющих компаний, поставщиков и потребителей жилищно-коммунальных услуг в рыночных условиях по порядку сбора и распределения поступающих средств;
порядок расчета оплаты населением услуг по содержанию, текущему и капитальному ремонту зданий и внутридомового оборудования, коммунальных услуг (водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения, газоснабжения и электроснабжения).
В соответствии с порядком единый расчетно-кассовый центр областной службы заказчика на основании полученной информации о начислении и сборе платежей от всех потребителей жилищно-коммунальных услуг перечисляет из областного жилищно-коммунального бюджета единым расчетно-кассовым центрам муниципальных образований дотацию на:
покрытие убытков от применения регулируемых органами власти тарифов для населения на жилищно-коммунальные услуги;
возмещение льгот и субсидий, а также другие выплаты, предусмотренные в жилищно-коммунальном бюджете области.
Работа расчетно-кассовых центров регламентируется положением о порядке взаимодействия открытого акционерного общества "Региональный расчетно-кассовый центр" с поставщиками, потребителями жилищно-коммунальных услуг и энергоносителей, органами исполнительной власти и органами социальной защиты населения области", утвержденным постановлением правительства Белгородской области от 12 марта 2004 г. N 4-пп .
Департаментом финансов и бюджетной политики Белгородской области проводится регулярная работа по расчету и мониторингу применяемых тарифов. Для формирования отчетности по результатам оценки расходов бюджета на финансирование жилищно-коммунального хозяйства используется форма 26 ЖКХ.
Концепция изменений
Политика правительства Белгородской области по вопросу оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства определена постановлением главы администрации Белгородской области от 21 июня 2001 г. N 410 "О мерах по формированию и развитию рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве Белгородской области". Цель проводимых реформ заключается в построении прозрачной и эффективной системы оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства, основанной на 100-процентной оплате услуг всеми категориями потребителей. В постановлении предусматривается:
- переход от отраслевой к адресной выплате льгот и субсидий с созданием системы социальных счетов граждан, на которые будут перечисляться все виды социальной помощи государства, в том числе льготы и субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг;
- организация работы центров начисления субсидий по принципу "Одно окно";
- принятие мер, стимулирующих установку приборов учета горячей и холодной воды в каждой квартире. Граждане должны платить за фактически потребленные услуги, а не за расчетные;
- разработка порядка оплаты жилищных и коммунальных услуг и предоставления субсидий при наличии сверхнормативной площади жилья;
- разработка предложений по усилению ответственности за несвоевременную оплату потребленных жилищно-коммунальных услуг и их хищение;
- применение механизма материальной заинтересованности работников управляющих компаний за полноту уплаты населением потребленных жилищных и коммунальных услуг, сохранность имущества и товарно-материальных ценностей.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - второй уровень (утверждение методики предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из 100-процентного уровня платежей граждан).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - второй уровень (утверждение методики предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению населению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг исходя из 100-процентного уровня платежей граждан).
На первом этапе реформы планируется разработать методику предоставления субвенций муниципальным образованиям на выполнение государственных полномочий по предоставлению адресных субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.
На втором этапе планируется сохранение состояния, достигнутого на первом этапе.
Дальнейшие действия по предоставлению муниципальным образованиям права перераспределения бюджетных средств на другие статьи расходов в случае экономии полученных субвенций планируются на последующих этапах реформы.
Также в дальнейшем планируется утверждение порядка публикации установленного и фактического уровня платежей населения по каждому муниципальному образованию. Мера позволит населению быть информированным об уровне платежей за услуги жилищно-коммунального хозяйства и мотивирует неплательщиков к погашению задолженности через общественное порицание.
Альтернативы и риски
Альтернативой концепции является сохранение действующей системы, что является нецелесообразным в рамках перехода области на бюджетирование, ориентированное на результат, основной принцип которого является соответствие затраченных ресурсов достигнутому результату.
3.4.3.Риском по данному мероприятию является возможность
недостаточно точного расчета передаваемых субвенций,
что может привести к неэффективному использованию
бюджетных средств. Перевод натуральных льгот в денежную
форму на адресной основе (мероприятие D3)
Исходное состояние
Исходное состояние - первый уровень (оценка потребности в предоставлении льгот в натуральной форме и фактический уровень их финансирования за три последних отчетных года).
Возмещение затрат по льготам, предоставленным гражданам в 2004 году, осуществляется непосредственно поставщикам услуг и не по всем категориям граждан, имеющим право на льготу, а только обратившимся за льготой (заявительный принцип). Так, услугами связи пользуются только 25 процентов ветеранов труда, 19 процентов тружеников тыла, зубопротезирования - 5 процентов ветеранов труда, 8 процентов тружеников тыла. В бюджете области на 2004 год на возмещение затрат по предоставлению указанным категориям граждан льгот предусмотрено 123877 тыс. рублей (без затрат на жилищно-коммунальное хозяйство).
В настоящее время проводится работа по переводу натуральных льгот в денежную форму на адресной основе.
При переводе натуральных льгот в денежное выражение расчет затрат производится на всех носителей льгот: ветеранов труда, тружеников тыла, а также реабилитированных граждан. Оценка потребности средств для предоставления льгот в 2005 году показала, что на замену натуральных льгот денежными выплатами потребуется 2453214 тыс. рублей. Учет категорий получателей льгот проводится отраслевыми учреждениями и консолидируется в департаменте социальной политики Белгородской области.
Концепция изменений
Политика правительства области направлена на постепенный перевод всех предоставляемых населению льгот в денежную форму. Льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг также планируется переводить в адресные денежные компенсации после принятия соответствующих нормативно-правовых актов на федеральном уровне (постановление главы администрации области от 18 декабря 2001 года N 787 "О сроках введения в действие постановления главы администрации области от 29 октября 2001 года N 682").
Реализация поставленной цели зависит от построения эффективной системы учета льготополучателей и системы взаиморасчетов.
Крайне важным мероприятием в данном вопросе с социальной точки зрения является публикация в средствах массовой информации подробной информации о предоставляемых льготах, включая данные о численности граждан, имеющих право на льготы и фактически использующих их, по каждому муниципальному образованию.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Интернет отчетов о численности лиц, имеющих право на льготы и фактически пользующимися ими, в разрезе муниципальных образований).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Интернет отчетов о численности лиц, имеющих право на льготы и фактически пользующимися ими в разрезе муниципальных образований).
На первом этапе реформы планируется формализация и централизация процедуры учета категорий граждан, имеющих право на льготы. Это позволит правительству области начать принятие поправок по переводу льгот в натуральной форме в денежную форму в соответствующие законы области. Также будет утвержден порядок публикации отчетов по предоставлению льгот в печатных и электронных средствах массовой информации.
На текущий момент заявлять о будущем сокращении доли расходов на финансирование льгот в натуральной форме до уровня ниже 1 процента от всех расходов бюджета представляется необоснованным. Вопрос достижения такого результата зависит от определения экономической целесообразности такого шага, принятия соответствующих федеральных законов, социальных факторов и других значимых аспектов.
На втором этапе планируется сохранение состояния, достигнутого на первом этапе.
Альтернативы и риски
Альтернативой концепции является сохранение части натуральных льгот в их текущем состоянии. Основным риском перевода льгот в денежную форму может быть повышение расходов бюджета на финансирование льгот в связи с необходимостью предоставлять денежные компенсации тем льготополучателям, которые фактически льготами не пользовались, а также необходимостью существенной модернизации действующей системы учета льготополучателей и проведения взаиморасчетов.
Риск сохранения натуральных льгот заключается в невозможности повышения качества предоставляемых социальных услуг.
3.5.Совершенствование системы инвестиций
3.5.1.Мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств (мероприятие Е1)
Исходное состояние
Исходное состояние - нулевой уровень.
В настоящее время работа с инвестиционными проектами ведется недостаточно эффективно и сводится исключительно к сбору и хранению проектной документации в ограниченном объеме.
Концепция изменений
Значительный рост социально значимой инвестиционной активности в области требует более эффективной системы управления инвестиционными проектами. Ресурсы, имеющиеся в наличии в департаменте экономического развития Белгородской области, позволяют в кратчайшие сроки построить систему мониторинга проектов с оценкой промежуточных результатов. Основой методической базы будут являться нормативные документы, оставшиеся от предыдущей организационной структуры (Управление инвестициями и внешнеэкономической деятельности), также планируется внедрение новых информационных технологий, разработанных специально для инвестиционного управления. Сотрудники департамента экономического развития Белгородской области имеют или получают в настоящее время профильное образование в ведущих экономических вузах страны, таких, как Финансовая Академия и пр., а также проходили обучение на специализированных курсах.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение системы критериев, удовлетворение которым является основание для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Интернет отчетов о реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектах, включая оценку эффективности по каждому из проектов).
На первом этапе реформы планируется провести оценку экономической эффективности всех реализованных и реализуемых в области инвестиционных проектов с участием бюджетных средств в той или иной форме. Для этого в области будет разработана и утверждена методика оценки реализации инвестиционных проектов, учитывающая все основные факторы, ключевые для каждого проекта, принят порядок ее применения, а также разработана и утверждена система критериев, по которым будет приниматься решение о продолжении реализации проекта, его пересмотре или досрочном закрытии.
Для усиления общественного контроля за расходованием бюджетных средств и повышения мотивации руководителей проектов будет утвержден Порядок публикации в печатных и электронных средствах массовой информации отчетов о реализации инвестиционных проектов, включающих показатели эффективности проекта.
На втором этапе реформы все инвестиционные проекты будут проходить через установленную процедуру оценки, отчеты о проведении которой будут публиковаться в средствах массовой информации.
На последующих этапах планируется исключение из инвестиционной практики области неэффективных проектов или их оперативная реструктуризация для достижения поставленных перед проектом целей.
Альтернативы и риски
Альтернативой является привлечение сторонних организаций к процессу мониторинга инвестиционных проектов. В этом случае снижаются риски, характерные для предлагаемого варианта, а именно снижается трудоемкость процесса инвестиционного управления, а также риск недостаточной квалификации сотрудников государственных учреждений. Однако в этом случае повышаются расходы на осуществление мониторинга, риск достоверности получаемой информации и риск несоблюдения условий договора сторонней компанией.
С учетом текущего состояния кадровых, технологических и иных ресурсов правительства области риски альтернативного варианта представляются более высокими, чем риски основного.
3.5.2.Совершенствование процедуры принятия решений
об осуществлении новых инвестиционных проектов
(мероприятие Е2)
Исходное состояние
Исходное состояние - нулевой уровень.
В настоящее время принятие решения о реализации инвестиционного проекта осуществляет Инвестиционный Совет при правительстве Белгородской области, действующий на основании постановления главы администрации Белгородской области от 11 июля 2002 года N 283. В результате рассмотрения проекта Инвестиционный Совет при губернаторе Белгородской области составляет протокол, который поступает на утверждение губернатора области и является основанием для выделения бюджетных средств по распоряжению губернатора области.
Процесс принятия инвестиционных решений в области нельзя назвать системным и эффективным. Фактически отсутствует единая методика оценки экономической эффективности инвестиционных проектов, каждое отраслевое учреждение обосновывает свой проект исходя из собственного понимания эффективности и своих возможностей по составлению проектной документации. В процессе принятия решений не учитываются многие экономические факторы, влияющие на эффективность, или риски проекта.
Концепция изменений
Задача роста инвестиционной привлекательности области предполагает эффективное распределение бюджетных ресурсов для поддержки наиболее эффективных и востребованных проектов и эффективное управление ими. При этом кроме инвестиционных затрат необходимо учитывать и будущие эксплуатационные затраты проекта.
Политика правительства области направлена на создание единой системы оценки инвестиционных проектов с применением современных информационных технологий, позволяющих построить детальную и точную модель рассматриваемого проекта с учетом всех видов затрат. Работа предполагает проведение полной оценки существующей системы принятия инвестиционных решений и дальнейшую разработку нормативной базы, устанавливающей требования экономической рентабельности по инвестиционным и эксплуатационным затратам проекта.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Интернет результатов оценки новых инвестиционных проектов с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов до утверждения их законом о бюджете раздельно по каждому проекту).
На первом этапе реформы планируется проведение анализа и корректировка процедуры принятия инвестиционных решений на предмет их эффективности и адекватности.
Будет разработан и утвержден Порядок оценки инвестиционного проекта с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов и установлен запрет на принятие инвестиционного проекта в случае превышения расходов будущих периодов над доходами. Порядок будет предусматривать включение эксплуатационных расходов в бюджет проекта.
На втором этапе реформирования планируется начало публикации в печатных и электронных средствах массовой информации результатов оценки рассматриваемых инвестиционных проектов до момента их утверждения.
Результатом последующих этапов должно стать исключение инвестиционных проектов, рентабельность которых с учетом эксплуатационных затрат не удовлетворяет установленным требованиям.
Альтернативы и риски
Принятие процедуры, ужесточающей правила инвестиционного управления, несет риск затягивания процесса принятия решения и риск составления неточного прогноза расходной или доходной статей бюджета проекта, что повлечет за собой автоматический запрет на реализацию проекта.
Поэтому достаточно реальной альтернативой является возможность учета субъективных мнений о возможности реализации инвестиционных проектов на основе мнения экспертов и их видения развития событий. Однако в данном случае повышается субъективность и снижается прозрачность процедур принятия решения, в то время как обеспечение прозрачности системы управления общественными финансами является одним из приоритетов Белгородской области.
3.6.Создание условий для развития доходной базы
3.6.1.Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет (мероприятие F1)
Исходное состояние
Исходное состояние - первый уровень (оценка потерь бюджета от недополученных доходов, в том числе с учетом инфляции по дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей за последние три отчетных года).
Возможность предоставления рассрочек по возврату бюджетных кредитов регламентируется статьей 7.2 закона Белгородской области "Об областном бюджете на 2003 год". Также утвержден постановлением главы администрации области от 21 июня 2001 г. N 411 Порядок проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед областным бюджетом. Порядок предусматривает возможность предоставления рассрочек и отсрочек по уплате задолженности предприятий перед областным бюджетом, однако недостаточно четко регламентирует эту процедуру. Мониторинг бюджетной задолженности осуществляется соответствующими налоговыми органами и департаментом финансов и бюджетной политики Белгородской области, однако существуют межведомственные барьеры, препятствующие свободному обмену информацией, необходимой для бюджетного планирования.
Дебиторская задолженность в областном бюджете отсутствует.
Регулярно производится оценка потерь бюджета от предоставления рассрочек и отсрочек. Частично эта оценка производится с учетом инфляции.
Данные по дебиторской задолженности областного бюджета и по отложенным платежам в бюджет регулярно публикуются в газете "Мой Белгород". По прогнозу на 2004 год объем дебиторской задолженности и отложенных платежей в бюджет не превысит 0,5 процента от общих расходов бюджета.
Концепция изменений
В рамках реализации Программы будет проводиться дальнейшее совершенствование процедур учета и управления задолженностью перед областным бюджетом. Политика правительства области в отношении предоставления отсрочек и рассрочек направлена на соблюдение баланса позитивного эффекта от предоставления рассрочек и отсрочек (например, при реструктуризации просроченной кредиторской задолженности данный эффект выражается в сохранении платежеспособности предприятия и своевременном поступлении текущих платежей в бюджет) и затрат бюджета от их предоставления (с учетом альтернативной стоимости средств).
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (объем дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей не превышает 3 процентов расходов бюджета).
На первом этапе реформы планируется разработать и утвердить детальный порядок предоставления рассрочек и отсрочек, определить критерии их предоставления, а также утвердить порядок сбора, структурирования и мониторинга информации по задолженности по платежам в бюджет.
На втором этапе планируется расширить перечень средств массовой информации, в которых возможна публикация данных по задолженности в бюджет, и начать их регулярную публикацию. Кроме того, планируется внедрение новых информационных технологий в процесс расчета, мониторинга и управления недополученными доходами бюджета.
Альтернативы и риски
Разумные альтернативы приведенной концепции изменений, по мнению правительства области, отсутствуют. В целях повышения прозрачности системы необходимо иметь полную, оперативную и достоверную информацию о недополученных доходах бюджета и предоставлять ее общественности. На достижение перечисленных целей и направлены планируемые изменения.
Наиболее значительными рисками реализации запланированных мероприятий являются:
Риски некорректного выбора критериев для предоставления отсрочек и рассрочек по платежам в бюджет (в частности, завышение фактора недополученных доходов вследствие инфляции);
Увеличение времени на принятие решения о предоставлении отсрочки/рассрочки.
По мнению правительства области, эти риски будут минимизированы посредством проведения независимой экспертизы проекта порядка.
3.6.2.Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот
(в том числе в виде пониженной ставки) по уплате
налогов и сборов (мероприятие F2)
Исходное состояние
Исходное состояние - первый уровень (оценка объема налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по отдельным льготам за три последних отчетных года).
Стратегией Белгородской области в сфере предоставления налоговых льгот является минимизация предоставления льгот коммерческим предприятиям.
В соответствии с законами Белгородской области налоговые льготы могут предоставляться по следующим налогам:
Налог на имущество организаций;
Налог на прибыль организаций в части ставки, зачисляемой в областной бюджет.
При этом в законодательстве определены либо категории, которым предоставляются налоговые льготы, либо наименования предприятий/организаций, которым принято решение предоставлять льготы.
В 2004 г. предоставлялись следующие налоговые льготы:
По налогу на имущество организаций в соответствии с законом Белгородской области от 30 апреля 1999 года N 63 "О маршрутных пассажирских перевозках в Белгородской области";
По налогу на имущество организаций в соответствии с законом Белгородской области от 8 мая 2001 года N 139 "О льготном налогообложении предприятий, взявших на себя содержание образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";
По налогу на прибыль по доходам, полученным от оказания платных услуг, бюджетным организациям, финансируемым из областного и местных бюджетов, а также общественным организациям инвалидов и организациям, использующим труд инвалидов (инвалиды должны составлять не менее 50 процентов от общего числа работников и доля заработной платы инвалидов в расходах на оплату труда - не менее 25 процентов), Государственному специализированному учреждению "Фонд государственного имущества Белгородской области" - от суммы доходов, получаемых от реализации на территории области программы "Совершеннолетие";
По земельному налогу ГУ "Управление автомобильных дорог общего пользования и транспорта Белгородской области";
По налогу на имущество бюджетным учреждениям, финансируемым из областного бюджета и местных бюджетов, органам управления и подразделениям Государственной противопожарной службы, профессиональным аварийно-спасательным службам и формированиям, общественным объединениям, осуществляющим свою деятельность за счет целевых взносов граждан и отчислений предприятий и организаций, если они не осуществляют предпринимательскую деятельность, религиозным объединениям, объектам, признаваемым памятниками истории и культуры регионального и местного значения, областным и муниципальным дорогам общего пользования при условии, что они находятся на балансе областных и муниципальных организаций в соответствии с законом Белгородской области от 27 ноября 2003 года N 104 "О налоге на имущество организаций".
Данным законом был существенно расширен перечень льготников, т.к. на федеральном уровне перечень льгот по налогу был ограничен. Основной целью предоставления льгот является минимизация взаимных обязательств - льготы предоставляются тем организациям, которые финансируются из областного/местных бюджетов.
Иные налоговые льготы в 2004 г. не предоставлялись.
На 2005 год планируется сохранение тех же льгот за исключением льгот по земельному налогу, так как подобной компетенцией органы власти субъекта Российской Федерации больше не обладают.
Предоставление налоговых льгот осуществляется автоматически без дополнительных заявлений и рассмотрении.
Ранее существовала практика предоставления инвестиционных налоговых льгот. В таких случаях решение о возможности предоставления налоговых льгот принимал Инвестиционный Совет при губернаторе Белгородской области в соответствии с законом "Об инвестициях в Белгородской области". Оценка эффективности предоставляемых льгот производилась департаментом экономического развития Белгородской области. В случае признания низкой экономической эффективности и нецелесообразности предоставления налоговых льгот, заявителя информировали об этом с указанием причин отказа. Отдельного порядка, регламентирующего методику оценки эффективности предоставления налоговых льгот и устанавливающего минимально допустимые критерии для принятия решения о предоставлении льгот, не было. Право принятия решения о выделении средств было закреплено за губернатором области.
В настоящее время инвестиционные налоговые льготы не предоставляются.
Ежегодно при формировании проекта бюджета департаментом финансов и бюджетной политики Белгородской области производится оценка выпадающих доходов областного бюджета в результате предоставления налоговых льгот. По оценке на 2004 год выпадающие доходы составляют 5 процентов доходов областного бюджета.
Концепция изменений
В настоящее время основной курс Белгородской области в политике льготного налогообложения, изложенный в законе "Об областном бюджете на 2003 год", направлен на уменьшение количества бюджетных льгот в целях мобилизации дополнительных источников дохода. Именно этим вызван отказ от предоставления налоговых льгот негосударственным организациям.
Следует отметить, что текущее отсутствие практики предоставления инвестиционных налоговых льгот, по которым должна производиться индивидуальная оценка целесообразности предоставления льготы, не снижает целесообразности разработки методики оценки эффективности предоставления льгот. Данная методика, а также закрепление запрета предоставления налоговых льгот предприятиям, работающим в определенных отраслях экономики, будут направлены на минимизацию риска предоставления неэффективных налоговых льгот.
Также очевидна необходимость публикации в средствах массовой информации данных о предоставляемых льготах и оценки их эффективности. Эта процедура повысит информированность населения о проводимой правительством области политике и имеющихся у него самого возможностях участия в экономическом развитии региона.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка оценки эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (объем налоговых льгот составляет менее 5 процентов доходов бюджета за последний отчетный год).
На первом этапе реформы планируется разработать и принять Порядок оценки эффективности предоставляемых налоговых льгот с перечнем минимально допустимых критериев по финансовой эффективности проекта. Порядок будет предусматривать публикацию в печатных и электронных средствах массовой информации данных об объемах и эффективности предоставляемых налоговых льгот.
На втором этапе реформы планируется начать практическое применение утвержденного Порядка и публикацию данных об объемах предоставляемых льгот в средствах массовой информации. Результатом проведения этого этапа станет снижение объема предоставляемых налоговых льгот до уровня ниже 5 процентов от доходов бюджета.
Альтернативы и риски
В качестве альтернативы описанной концепции изменений можно рассматривать отказ от разработки формализованного порядка оценки эффективности предоставления налоговых льгот. Как уже отмечалось выше, в этом случае существенно возрастет риск предоставления неэффективных льгот.
Наиболее значительными рисками предлагаемого варианта реформирования являются:
Разработка недостаточно качественного порядка оценки эффективности;
Трудоемкость проведения оценки в соответствии с разработанным порядком;
Недостаточная квалификация сотрудников органов власти для осуществления оценки;
Отсутствие практики предоставления налоговых льгот, требующих индивидуального рассмотрения, при осуществлении затрат на разработку и принятие методики.
На минимизацию первых двух перечисленных рисков будет направлено проведение экспертизы разработанного Порядка с целью соблюдения баланса качества результатов, получаемых при его использовании, и затрат по сбору и оценке информации, необходимых для его применения.
Что касается риска недостаточной квалификации персонала, то он будет минимизирован посредством реализации программ повышения квалификации государственных служащих.
Последний риск является одним из наиболее вероятных, однако, по мнению правительства области, данный риск имеет меньшие негативные финансовые последствия по сравнению с риском предоставления неэффективных льгот.
3.6.3.Повышение деловой активности (мероприятие F3)
Исходное состояние
Исходное состояние - третий уровень (утверждение порядка мониторинга малого предпринимательства).
В Белгородской области в настоящее время осуществляется комплексная программа по развитию малого и среднего предпринимательства. В рамках программы постановлением главы администрации Белгородской области от 4 ноября 1999 г. N 632 создан Белгородский областной центр развития предпринимательства. В функции центра входит мониторинг развития малого и среднего предпринимательства в области, оказание консультационной и организационной поддержки предпринимателям, обеспечение публикации в средствах массовой информации законодательных и статистических документов, касающихся развития предпринимательства в области и пр. В помощь предпринимателям правительством Белгородской области выпущен справочник "Как организовать и развить малый бизнес", который содержит экономический обзор области, обзор регламентирующих документов, а также методические и организационные материалы по теме.
Постановление губернатора Белгородской области от 18 июля 2003 г. N 12 "О дополнительных мерах по поддержке малого предпринимательства области" рекомендует главам местного самоуправления организовать работу консультационных приемных или назначить ответственных исполнителей администраций районов и городов для оказания помощи субъектам малого предпринимательства по вопросам, связанным с реализацией инвестиционных проектов. Постановление включает в себя Порядок взаимодействия органов местного самоуправления, предприятий всех форм собственности, коммерческих банков и субъектов малого предпринимательства области по вопросам финансирования инвестиционных проектов.
На развитие малого бизнеса направлена система предоставления субсидий, описанная в разделе 3.4.1 настоящей Программы.
Концепция изменений
Правительство области ставит своей задачей дальнейшее совершенствование системы поддержки и развития малого и среднего предпринимательства в области. В частности, планируется улучшение информированности населения о результатах реализации мероприятий по развитию малого бизнеса, чтобы мотивировать население к более активному участию в экономической жизни области.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Интернет результатов мониторинга малого предпринимательства).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Интернет результатов мониторинга малого предпринимательства).
На первом этапе реформы планируется начать регулярную публикацию результатов мониторинга малого и среднего предпринимательства в средствах массовой информации.
На последующих этапах реформы планируется дальнейшее совершенствование системы работы по развитию малого бизнеса в Белгородской области:
доработка программы социального и экономического развития области на 2004 - 2007 г.г., включающей раздел "Развитие и поддержка малого предпринимательства";
разработка целевых муниципальных программ развития малого бизнеса в 2 - 3 районах области;
создание залоговых фондов в городах и районах области за счет муниципального имущества в целях обеспечения кредитных обязательств субъектов малого бизнеса.
Правительство области прикладывает усилия для стабильного роста товарооборота и производства в области, а также для роста числа занятых в малом бизнесе. Результатом реформ должно стать увеличение темпов роста и развития малого бизнеса, однако на сегодняшний день мы не можем делать прогнозы более чем на один год. Сохранение и увеличение темпов экономического роста зависит от множества факторов, находящихся вне пределов влияния правительства области, поэтому представляется необоснованным брать обязательства по достижению верхнего уровня оценки по данному разделу.
Альтернативы и риски
Альтернатив принятому курсу не предвидится. Также не предвидится серьезных рисков в процессе реализации этого раздела Программы, за исключением риска недостижения запланированного конечного результата в силу неконтролируемых обстоятельств.
3.6.4.Организация учета объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и предоставление информации заинтересованным лицам
(мероприятие F4)
Исходное состояние
Исходное состояние - первый уровень (инвентаризация собственности субъектов Российской Федерации, в том числе по организациям, доли уставного капитала которых принадлежат субъектам Российской Федерации, за последние три отчетных года).
В настоящее время вопросами учета и инвентаризации государственной собственности занимается департамент имущественных и земельных отношений Белгородской области. Принято постановление главы администрации Белгородской области от 9 марта 2000 г. N 153 "О мерах по совершенствованию управления государственным имуществом на территории области", где устанавливаются требования к проведению инвентаризации и составу информации, представляемой о состоянии государственной собственности. Оперативный контроль за государственной собственностью осуществляется согласно приложению к порядку отчетности руководителей государственных унитарных предприятий Белгородской области к постановлению правительства Белгородской области 28 мая 2004 г. N 50-пп "О повышении эффективности управления областными государственными унитарными предприятиями и учреждениями".
Этими же документами регулируется вопрос о проведении оценки рыночной стоимости объектов собственности с привлечением независимых оценщиков или отраслевых специалистов. Проведение рыночной оценки чаще всего применяется в случае совершения каких-либо рыночных операций с собственностью, таких, как приватизация, аренда, продажа и пр.
Концепция изменений
В целях более эффективного использования государственной собственности в рыночных условиях правительство области считает целесообразным применение рыночной оценки объектов стоимости в процессе бюджетного планирования.
Основным препятствием для реализации этого мероприятия является необходимость привлечения независимых оценочных организаций, что достаточно затратно по времени и финансам. Кроме того, требуется принятие соответствующих регламентных документов, касающихся проведения рыночной оценки собственности, привлечения на конкурсной основе оценочных компаний и пр.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение порядка оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, независимыми организациями).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - пятый уровень (в состав материалов, прилагаемых к бюджету за последний отчетный год, входит объем стоимости объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, в том числе по отдельным объектам собственности).
На первом этапе реформы планируется разработка и утверждение положения о раскрытии информации о собственности субъекта. В состав положения будет входить порядок проведения независимой оценки рыночной стоимости объектов, находящихся в государственной собственности.
Порядок будет устанавливать необходимость публикации в печатных и электронных средствах массовой информации о рыночной стоимости объектов в государственной собственности, что позволит привлекать общественность к процессу инвестирования и более эффективному использованию собственности.
На втором этапе реформы планируется начать практическое применение данных о рыночной стоимости объектов областной собственности в процессе бюджетного планирования и публикацию этих данных в средствах массовой информации.
Альтернативы и риски
Основным риском при реализации Программы является превышение расходов бюджета на независимую рыночную оценку объектов такой собственности над экономическим эффектом от учета этого показателя в процессе бюджетного планирования. Средством минимизации данного риска будет проведение независимой оценки, в первую очередь, дорогих объектов.
Альтернативным подходом может являться сохранение порядка проведения рыночной оценки только в случае совершения операций с имуществом и использование балансовой стоимости для целей бюджетного процесса. Недостатки этого подхода были рассмотрены выше.
3.6.5.Мониторинг эффективности деятельности
унитарных предприятий и организаций,
доли уставного капитала в которых принадлежат
субъектам Российской Федерации (мероприятие F5)
Исходное состояние
Исходное состояние - второй уровень (утверждение порядка предоставления отчетности о деятельности и долговых обязательствах государственных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат субъектам Российской Федерации).
В целях более эффективного мониторинга деятельности унитарных предприятий в Белгородской области принят ряд нормативных правовых актов, в частности постановление правительства области от 28 мая 2004 г. N 50-пп "О повышении эффективности управления областными государственными унитарными предприятиями и учреждениями". Формирование отчетности по результатам деятельности регламентируется Приложением к порядку отчетности руководителей государственных унитарных предприятий Белгородской области.
Вопросы, связанные с эффективностью деятельности унитарных предприятий, определением критериев эффективности и принятием решений по корректирующим мероприятиям, находятся в компетенции межведомственной комиссии по повышению эффективности управления государственным имуществом, действующей на основании постановления главы администрации Белгородской области от 9 марта 2000 г. N 153 "О мерах по совершенствованию управления государственным имуществом на территории области". Также показатели эффективности определяются постановлением главы администрации Белгородской области от 18 мая 2000 г. N 301 "О реестре показателей экономической эффективности деятельности областных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в областной собственности".
Концепция изменений
В процессе реформирования правительством области планируется добиться разработки такой системы критериев, которая позволяла бы эффективно оценивать работу предприятия с учетом всех возможных экономических эффектов, возникающих в процессе решения социальных и иных государственных задач. Построение адекватной системы критериев позволит в конечном итоге добиться построения прозрачной системы принятия решений в процессе государственного управления.
Планируемые мероприятия и их результаты
Планируемое состояние по результатам первого этапа - третий уровень (утверждение системы критериев для сохранения государственных унитарных предприятий и долей уставного капитала на основе оценки эффективности).
Планируемое состояние по результатам второго этапа - четвертый уровень (публикация в средствах массовой информации и сети Интернет результатов деятельности государственных унитарных предприятий и организаций).
На первом этапе реформы планируется разработать и утвердить систему критериев для сохранения предприятия в государственной собственности.
На втором этапе реформы планируется начать публикацию сведений о результатах деятельности государственных унитарных предприятий в целях повышения мотивации руководителей предприятий и привлечения внимания общественности к вопросам повышения эффективности государственного управления.
Проводимая работа должна иметь целью достижение практических результатов по оценке и реорганизации унитарных предприятий. На последующих этапах реформы будет возможно достижение соответствия показателей предприятий установленным критериям не менее чем в 90 процентах случаев.
Альтернативы и риски
Основным риском является утверждение некорректных критериев оценки эффективности деятельности государственных унитарных предприятий, что приведет к излишнему социальному напряжению в области и ухудшению качества предоставляемых бюджетных услуг.
Альтернативой является применение системы индивидуальной оценки каждого государственного унитарного предприятия на основе индивидуальных критериев эффективности, что, однако, приведет к снижению прозрачности системы в целом и развитию неконструктивных отношений между руководителями предприятий и органами власти.
3.7.Совершенствование долговой политики
3.7.1.Внедрение формализованных процедур управления долгом,

• Главная
• Приложения
• 2004
• Ноявбрь
• 4
• Приложение к Постановлению от 04.11.2004 г № 155-ПП Программа