Приложение к Постановлению от 27.05.2013 г № 201-ПП Концепция

Концепция внедрения программного бюджета в бюджетный процесс белгородской области

Основные положения Концепции внедрения программного бюджета в бюджетный процесс Белгородской области.
Представленная Концепция внедрения программного бюджета в бюджетный процесс Белгородской области (далее - Концепция) содержит общие принципы и подходы к организации процесса перехода Белгородской области на программно-целевое финансирование расходов областного бюджета в рамках проводимого реформирования бюджетного процесса и внедрения в практику деятельности региональных органов власти инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.
I.Основные понятия и термины
Для целей реализации настоящей Концепции используются следующие понятия и термины:
ответственный исполнитель государственной программы (далее - ответственный исполнитель) - орган исполнительной власти Белгородской области либо иной государственный орган области, определенный Правительством Белгородской области, ответственный за реализацию государственной политики в конкретной сфере (сферах), обладающий полномочиями главного распорядителя средств областного бюджета, обеспечивающий разработку и реализацию государственной программы, совместно с соисполнителями государственной программы и (или) участниками государственной программы;
соисполнитель государственной программы (далее - соисполнитель) - орган исполнительной власти Белгородской области либо иной государственный орган области, являющийся главным распорядителем средств областного бюджета, обеспечивающий разработку и реализацию подпрограммы (подпрограмм) государственной программы Белгородской области;
участник государственной программы (далее - участник) - орган исполнительной власти Белгородской области либо иной государственный орган области, являющийся главным распорядителем средств областного бюджета, участвующий в реализации одного или нескольких основных мероприятий (мероприятий) подпрограммы, ведомственной целевой программы;
государственная программа Белгородской области (далее - ГП) - документ, содержащий систему мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности Белгородской области, утверждаемый Правительством Белгородской области и являющийся неотъемлемой частью областного бюджета;
подпрограмма государственной программы (далее - подпрограмма) - составная часть государственной программы, представляющая собой комплекс взаимоувязанных по целям, срокам и ресурсам мероприятий, направленных на решение отдельных задач в рамках государственной программы;
основные параметры государственной программы (подпрограммы) - цели, задачи, показатели, результаты реализации ГП (подпрограммы), сроки их достижения, объем ресурсов, необходимый для достижения целей ГП (подпрограммы);
цель - планируемый конечный результат решения проблемы социально-экономического развития Белгородской области посредством реализации ГП (подпрограммы), достижимый за период ее реализации;
задача - результат выполнения совокупности взаимосвязанных основных мероприятий или осуществления государственных функций, направленных на достижение цели (целей) реализации ГП (подпрограммы);
основное мероприятие (далее - основное мероприятие) - группа взаимосвязанных мероприятий, направленных на решение одной из задач подпрограммы;
мероприятие - совокупность взаимосвязанных действий, направленных на решение соответствующей задачи;
конечный результат - характеризуемое количественными и/или качественными показателями состояние (изменение состояния) социально-экономического развития Белгородской области, которое отражает выгоды от реализации государственной программы (подпрограммы);
непосредственный результат - характеристика объема и качества реализации основного мероприятия, направленного на достижение конечного результата реализации ГП (подпрограммы);
показатель - обобщенная характеристика свойств объекта или процесса. Показатели могут быть качественные (фиксирующие наличие или отсутствие определенного свойства) или количественные (фиксирующие меру выраженности, развития определенного свойства);
потолки расходов - предельные объемы расходов по каждой ГП;
эффективность государственной программы (подпрограммы) - степень достижения показателей результата государственной программы (подпрограммы), соотношение результата с затратами на его достижение;
факторы риска - вероятные явления, события, процессы, не зависящие от участников ГП и негативно влияющие на ход реализации ГП (подпрограммы);
мониторинг - процесс наблюдения за реализацией основных параметров ГП;
сфера реализации государственной программы - сфера социально-экономического развития, на решение проблем в которой направлена соответствующая ГП.
Иные понятия и термины используются в значениях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами Белгородской области.
II.Анализ текущей ситуации
В части действующей системы стратегического планирования и управления в Белгородской области.
Как показал проведенный анализ, Белгородская область достигла значительных результатов в формировании системы стратегического планирования и управления.
Так, развитие региона осуществляется в рамках Стратегии социально-экономического развития Белгородской области на период до 2025 года (далее - Стратегия), актуализация которой проведена в 2012 году. Изменения утверждены постановлением Правительства области от 24 декабря 2012 года N 590-пп "О внесении изменений в постановление Правительства Белгородской области от 25 января 2010 года N 27-пп".
Положительно характеризует внимание органов исполнительной власти области к актуализации данного документа с учетом современных тенденций макроэкономического развития Российской Федерации. Так, в Стратегию был внесен блок по развитию зоны опережающего развития "Машиностроительный комплекс", Белгородской интеллектуально-инновационной системы, включающей развитие рынка нанотехнологий и наноматериалов, информационных технологий, создание и достижение широкого применения биотехнологий и другие. Вносимые изменения в Стратегию отражают федеральный вектор преобразований в российской экономике.
Также следует отметить положительно и факт встраивания стратегического планирования и управления развитием муниципальных образований в общий региональный контур. Так, в области ведется активная работа по разработке программ социально-экономического развития муниципальных районов (городских округов), которые должны обеспечить комплексное развитие территорий, достижение задач увеличения экономического потенциала не менее чем в 1,5 раза и устойчивого социального развития, повышения качества жизни населения.
Проведены необходимые организационные мероприятия, связанные с разработкой программ, в том числе индивидуально с каждым муниципальным районом и городским округом.
Наряду с этим следует отметить общественное обсуждение основных положений программ населением в рамках районных форумов, организованных администрациями районов и округов под руководством департамента внутренней и кадровой политики области. С декабря 2012 года программы рассматриваются на еженедельных выездных совещаниях с участием Губернатора области, которые после доработки будут утверждаться муниципальными советами.
Результаты анализа подтверждают, что основными инструментами достижения поставленных задач, ускоренного и результативного развития экономики Белгородской области являются программно-целевой и проектный методы управления регионом.
Так, реализация главных стратегических документов в области обеспечивается выполнением 93 областных целевых программ, в том числе программ, принятых во исполнение 12 федеральных целевых программ, а также принятых на областном уровне 10 концепций, 5 отраслевых стратегий, положения которых соответствуют тем программным направлениям, которые определены Президентом и Правительством Российской Федерации по экономической модернизации страны.
Особого внимания заслуживает внедрение проектного управления в органах исполнительной власти и государственных органах Белгородской области. Созданная система позволяет органам исполнительной власти области отслеживать продвижение каждого проекта как на региональном, так и на муниципальном уровнях, фиксировать отклонения от контрольных точек, позволяя оперативно решать вопросы, возникающие в процессе реализации проектов, совместными усилиями достигать заданных показателей и планируемых целей. По состоянию на 1 января 2013 года в ПУВП РИАС зарегистрирован 1451 проект, реализуется 639 проектов, в стадии инициализации находятся 196 проектов, планируется к открытию 98 проектов, успешно реализовано 518 проектов.
Несмотря на достоинства стратегического планирования и управления в Белгородской области, следует выделить следующие проблемы, снижающие системность подхода:
1.Нет алгоритма оценки реализации Стратегии социально-экономического развития и процедуры ее мониторинга. Необходимо сформировать алгоритм, увязывающий полный цикл стратегического планирования и управления.
2.Недостаточная проработка реализации Стратегии в рамках программно-целевого управления. Присутствует неравномерное распределение программных мероприятий по направлениям Стратегии. Стратегические направления и задачи решаются с помощью программ с достаточно неоднородной концентрацией программных мероприятий.
3.Присутствует общая размытость системы целеполагания. В настоящее время в Белгородской области реализуется более 90 программ, концепций, проектов, стратегий, которые слабо связаны друг с другом и не могут по совокупности претендовать на систему стратегического планирования и управления.
4.Отмечается некоторая размытость показателей. Можно констатировать только косвенное воздействие программ на достижение показателей социально-экономического развития и Стратегию. Необходимо обеспечить корреляцию между показателями всех уровней планирования в стратегиях и программах.
В части действующей бюджетной политики в Белгородской области основными приоритетами бюджетной политики на региональном уровне сегодня являются:
повышение прозрачности бюджетного процесса;
ориентация деятельности органов исполнительных власти области на достижение конечных социально значимых результатов;
повышение эффективности бюджетных расходов.
С этой целью в бюджетный процесс активно внедряются инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, основными из которых являются:
целевые программы;
доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств.
С 2004 года также в практику работы органов исполнительной власти области начали входить государственные задания на оказание государственных услуг.
Целевые программы. В настоящий момент в области формируется два вида целевых программ: долгосрочные и ведомственные.
Долгосрочные программы разрабатываются и утверждаются в соответствии с постановлением Правительства Белгородской области от 31 августа 2009 года N 295-пп "Об утверждении Порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ Белгородской области, их формирования, реализации и оценки эффективности" (в редакции постановлений Правительства Белгородской области от 4 мая 2010 года N 161-пп, от 20 сентября 2011 года N 342-пп, от 3 сентября 2012 года N 358-пп). Долгосрочные программы разрабатываются для обеспечения эффективного решения системных проблем в области государственного, экономического, экологического и социального развития Белгородской области, реализации Стратегии. Также долгосрочные программы формируются для привлечения федерального финансирования при наличии аналогичных программ на федеральном уровне. Долгосрочные программы утверждаются постановлениями Правительства Белгородской области.
Ведомственные программы формируются в соответствии с постановлением Правительства Белгородской области от 22 июня 2005 года N 137-пп "О ведомственных целевых программах субъектов бюджетного планирования Белгородской области".
Ведомственные программы направлены на осуществление субъектами бюджетного планирования государственной политики в установленных сферах деятельности, обеспечение достижения целей и задач социально-экономического развития, повышение результативности расходов областного бюджета.
Программы утверждаются постановлениями Правительства Белгородской области.
Документами, регламентирующими процессы разработки, утверждения и реализации программ, предусмотрена оценка эффективности программ. При этом законодательством предусмотрена возможность изменения объема ассигнований по результатам реализации как долгосрочных, так и ведомственных программ.
В 2011 году доля расходов, финансируемых по целевым программам (долгосрочным и ведомственным), составила 22,67 процента областного бюджета, что является достаточно высоким показателем.
Доклады о результатах и основных направлениях деятельности. С 2005 года в практику бюджетного планирования на региональном уровне вошли доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (далее - Доклады). Разработка Докладов осуществляется на основании Положения о подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования Белгородской области, утвержденного постановлением Правительства Белгородской области от 9 октября 2007 года N 234-пп "О порядке разработки среднесрочного финансового плана Белгородской области и проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год" (в редакции постановления Правительства Белгородской области от 24 октября 2011 года N 393-пп).
Основными целями подготовки Докладов является расширение применения в бюджетном процессе методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированных на результаты, исходя из реализации установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации принципа эффективности использования бюджетных средств.
Подготовка Докладов осуществляется субъектами бюджетного планирования с участием подведомственных им получателей средств областного бюджета, по которым субъект бюджетного планирования в соответствии с порядком разработки проектов среднесрочного финансового плана и областного бюджета на очередной финансовый год формирует бюджетные проектировки в порядке, устанавливаемом соответствующим субъектом бюджетного планирования.
Рассмотрение Докладов проводится департаментом финансов и бюджетной политики Белгородской области.
Государственные задания на оказание государственных услуг. Требования Бюджетного кодекса Российской Федерации о переходе на финансирование подведомственных учреждений в разрезе услуг сделали необходимым формирование государственных заданий для бюджетных и автономных учреждений. Целью данных реформ является изменение всей системы отношений между органами государственной власти и подведомственными им учреждениями, предусматривающей прекращение финансирования учреждений по сметам и переход на определение субсидий на оказание услуг. Объем субсидий зависит не от потребности учреждения в средствах на реализацию его деятельности, а от объема и качества государственных услуг, сформулированных органом власти, выполняющим функции учредителя в государственном задании. Соответственно, в отношения между органами государственной власти и учреждениями также внедряются инструменты бюджетирования, ориентированного на результат.
Формирование и финансирование государственных заданий осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Белгородской области от 5 сентября 2011 года N 337-пп "Об утверждении Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из бюджета Белгородской области бюджетным и автономным учреждениям Белгородской области на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным заданием государственных услуг (выполнением работ)". К настоящему моменту сформирован перечень государственных услуг, проводится работа по определению нормативных затрат для расчета объема субсидий, осуществлен переход на финансирование учреждений в виде субсидий в соответствии с требованиями федерального законодательства.
Таким образом, в области создана нормативно-правовая база, регламентирующая внедрение инструментов бюджетного планирования, направленных на повышение эффективности расходов бюджета, проводится активная работа по применению этих инструментов в бюджетный процесс. Однако на настоящий момент недостаточно проработаны вопросы увязки объемов финансирования и результатов деятельности органов государственной власти и подведомственных им учреждений.
Вместе с тем, приоритетом государственной политики на федеральном уровне является переход на формирование программного бюджета, в рамках которого практически все расходы бюджета финансируются по ГП с четко установленными целями, задачами, показателями. Для внедрения системы программ в бюджетный процесс в 2013 году будут внесены изменения в Бюджетную классификацию Российской Федерации.
В связи с этим становится необходимым усовершенствование используемых в области инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, создание системы бюджетного планирования, при которой объемы бюджетных ассигнований будут определяться результативностью деятельности органов власти, важностью решаемых ими задач для достижения целей социально-экономического развития области. Решением данной задачи может стать переход к формированию бюджета на программной основе.
III.Основные принципы формирования государственных программ Белгородской области
При формировании государственных программ Белгородской области исходя из положений, закрепленных в Методических указаниях по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 26 декабря 2012 года N 817, должны быть соблюдены следующие принципы:
1) Принцип формирования государственных программ исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития и показателей их достижения.
Слабая увязка стратегического и бюджетного планирования является одной из основных проблем, на решение которых направлено внедрение программного бюджетирования. Необходимость обеспечения взаимосвязи и взаимозависимости бюджетных расходов с целями стратегического развития области продиктована как потребностью в повышении эффективности использования бюджетных средств, так и продекларированной на федеральном уровне необходимостью достижения целей государственной политики в различных сферах социально-экономического развития.
Реализация данного принципа требует также изменения подходов к формированию основных стратегических документов развития области в целом и отдельных отраслей, которые помимо декларативных положений должны содержать перечни конкретных целей, задач и показателей развития области, достижимых за период реализации Стратегии, которые в дальнейшем должны лечь в основу государственных программ.
2) Принцип максимально полного охвата ГП сфер социально-экономического развития и бюджетных ассигнований областного бюджета.
При реализации данного принципа основу бюджета должны составлять государственные программы, охватывающие основные сферы деятельности органов государственной власти и учитывающие основные направления социально-экономического развития области. При этом основой для выделения программы должен являться отраслевой принцип и направленность мероприятий программы на достижение единой цели (группы целей).
Не должны включаться в состав программ расходы на содержание Белгородской областной Думы, Контрольно-счетной палаты Белгородской области, Избирательной комиссии Белгородской области, Губернатора Белгородской области, а также Администрации Губернатора и Правительства Белгородской области, департаментов финансов и бюджетной политики, имущественных и земельных отношений Белгородской области, которые обеспечивают работу органов государственной власти и должностных лиц, но их деятельность не может быть напрямую связана с достижением каких-либо социально значимых результатов, а также управления архитектуры и градостроительства Белгородской области, управления по делам архивов Белгородской области, управления государственного заказа и лицензирования Белгородской области.
3) Принцип интеграции регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, имущественных и долговых) инструментов для достижения целей государственных программ.
Программа должна охватывать все возможные инструменты регулирования социально-экономического развития в сфере реализации государственной программы. В состав программы должны включаться как расходы на мероприятия и бюджетные инвестиции, так и на текущую деятельность органа государственной власти и подведомственных ему учреждений. Различные виды расходов могут быть разделены на подпрограммы в зависимости от целей и задач, которые планируется решить с их помощью. Кроме того, в состав программы должны включаться разделы (подпрограммы), направленные на обеспечение нормативно-правового, налогового, тарифного регулирования в сфере реализации программы.
4) Принцип индивидуальной ответственности органа власти - ответственного исполнителя программы, его структурных подразделений и должностных лиц за реализацию программ, подпрограмм и мероприятий программы (достижение конечных результатов).
Каждый орган власти, осуществляющий политику в какой-либо сфере, должен отвечать, по крайней мере, за одну программу (подпрограмму). При этом руководитель органа власти несет персональную ответственность за достижение установленных целей, задач и показателей программы (программ).
Несколько программ рекомендуется разрабатывать в случаях, если:
орган власти отвечает за несколько направлений государственной политики;
помимо ведомственных целей (которые могут быть решены в рамках одного ведомства) могут быть межведомственные цели и задачи, достижение которых должно быть вынесено в отдельную подпрограмму.
В случае если орган власти отвечает за несколько государственных программ, его структура должна обеспечивать безусловное разделение ответственности за реализацию программ (подпрограмм) между структурными подразделениями. Аналогичным образом должна быть установлена персональная ответственность за реализацию отдельных мероприятий программы (на уровне структурных подразделений и должностных лиц).
5) Принцип разделения бюджета действующих и принимаемых обязательств и конкурентного характера распределения бюджета принимаемых обязательств.
Данный принцип является ключевым для создания системы мотивации органов власти к повышению эффективности бюджетных расходов.
Основным инструментом реализации данного принципа в отношении бюджета действующих обязательств должно стать сохранение денежных средств на счетах органа власти в случае, если в ходе мероприятий по повышению эффективности расходов была сформирована экономия. Указанные средства могут направляться на реализацию дополнительных мероприятий в рамках программы, что приведет к улучшению ситуации в регулируемой сфере.
Конкурентный принцип должен вводиться постепенно. При определении объема заявок на финансирование может использоваться принцип установления потолков расходов для конкретного органа власти (на первом этапе).
6) Принцип обоснованности государственных программ, предполагающий их экспертную оценку специальным экспертно-координационным органом.
Государственные программы, являясь сложным и новым для Белгородской области инструментом бюджетного планирования, требуют тщательной проработки и высококвалифицированной оценки их содержания как на этапе разработки и утверждения, так и на этапе оценки достигнутых результатов. Кроме того, важность решаемых задач и объем распределяемого финансирования требуют, чтобы принимающий программы орган имел высокий административный статус, а также мог обеспечить открытость и прозрачность процесса распределения бюджетных средств между программами.
Реализация указанных требований обеспечивается с помощью Экспертной комиссии Белгородской области. Для эффективного включения комиссии в систему программного бюджетирования необходимо:
1) включить в состав Экспертной комиссии Губернатора Белгородской области, что позволит эффективно согласовывать интересы различных заинтересованных сторон в процессе бюджетного планирования;
2) в состав Экспертной комиссии включить представителей руководства департаментов финансов и бюджетной политики, экономического развития области, ключевых отраслевых органов власти, депутатов областной Думы, представителей экспертного сообщества. Целесообразно рассмотреть вопрос о включении в состав Экспертной комиссии представителей территориальных органов федеральных органов власти;
3) обеспечить публикацию на официальном интернет-портале Белгородской области заключений Экспертной комиссии на проекты государственных программ и отчеты ответственных исполнителей программ для обеспечения публичности деятельности Экспертной комиссии.
7) Принцип включенности государственных программ в бюджетный процесс Белгородской области и закон области об областном бюджете.
При переходе к программному бюджету изменения, вносимые в бюджетный процесс, должны обеспечивать следующие результаты:
распределение бюджетных ассигнований с учетом не только сложившегося уровня расходов, но и результативности деятельности различных субъектов бюджетного планирования;
использование результатов оценки деятельности субъекта бюджетного планирования как информационного ресурса при принятии решений о распределении бюджетных ассигнований;
учет при принятии решений о распределении бюджетных ассигнований интересов различных заинтересованных сторон, обеспечение баланса интересов в данном процессе.
Процесс формирования, согласования и утверждения государственных программ должен стать неотъемлемой частью процесса формирования проекта областного бюджета, который после завершения переходного периода будет состоять из совокупности государственных программ, а также минимальной по объему непрограммной части.
При этом в переходный период должна быть обеспечена преемственность с существующей структурой бюджета, для чего необходимо формировать бюджет как в разрезе программ, так и в традиционном функциональном и ведомственном представлении.
8) Принцип исполнения областного бюджета в разрезе программ.
Для полного и эффективного внедрения программного бюджета необходимо обеспечить программное представление бюджета не только на этапе планирования, но и на этапе исполнения бюджета. При этом на переходном этапе возможно параллельное существование действующего и программного представления для обеспечения преемственности и плавного перехода от действующей бюджетной классификации к классификации в разрезе программ и видов расходов.
9) Принцип открытости и прозрачности механизмов разработки и утверждения государственных программ.
Одной из целей внедрения программного бюджета является создание понятного и открытого механизма формирования и представления бюджета, которые будут достигаться с помощью утверждения бюджета в разрезе программ по видам расходов, а также использованием процедур публичного представления и обсуждения проектов государственных программ (публикация проектов на интернет-сайтах органов власти, привлечение независимых экспертов к оценке проектов программ).
IV.Основные цели и задачи перехода к программному бюджету
Основными целями перехода к программному бюджету являются:
обеспечение ориентации деятельности органов государственной власти на достижение целей и задач социально-экономического развития области;
создание системы планирования и исполнения областного бюджета, при которой обеспечивается увязка объемов финансирования отраслей общественного сектора с полученными результатами;
повышение эффективности расходов областного бюджета;
создание прозрачной и понятной для населения и депутатов Белгородской областной Думы системы представления бюджета, в которой четко определяются объемы финансирования конкретных направлений и конечные результаты;
реализация установленных на федеральном уровне новых принципов формирования бюджета.
Основными задачами перехода к программному бюджету являются:
разработка нормативно-правовой базы, регламентирующей переход к программному бюджету, совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих применение используемых в области отдельных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, с целью включения их в единую систему планирования и исполнения бюджета;
повышение уровня ответственности государственных служащих за результаты деятельности;
создание организационных механизмов, обеспечивающих связь объемов бюджетного финансирования с показателями результатов деятельности ответственных исполнителей государственных программ;
организация мониторинга исполнения бюджета, при котором будет оцениваться не только эффективность, обоснованность, целевое использование бюджетных средств, но и достижение установленных показателей результатов.
V.Структура государственных программ
ГП должна иметь следующую структуру:
1) паспорт ГП, содержащий основные параметры программы: ответственный исполнитель ГП; соисполнители ГП; участники ГП; подпрограммы ГП; цель (цели) ГП; задачи ГП; этапы и сроки реализации ГП в целом и в разрезе подпрограмм; объемы бюджетных ассигнований ГП, включая средства областного бюджета (с расшифровкой плановых объемов бюджетных ассигнований по годам ее реализации); конечные результаты реализации ГП;
2) текстовая часть ГП по следующим разделам:
общая характеристика сферы реализации ГП, в том числе формулировки основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития;
приоритеты ГП в сфере реализации ГП, цели, задачи и показатели достижения целей и решения задач, описание основных конечных результатов ГП, сроков и этапов реализации ГП;
перечень нормативных правовых документов Белгородской области, принятие или изменение которых необходимо для реализации ГП (включая план принятия);
обоснование выделения подпрограмм;
ресурсное обеспечение ГП;
анализ рисков реализации ГП и описание мер управления рисками реализации ГП;
3) приложения, содержащие информацию о планируемых расходах, а также необходимые данные, расшифровывающие отдельные разделы текстовой части:
система основных мероприятий и показателей ГП, содержащая информацию (показатели, сроки, исполнитель, объем финансирования) о всех необходимых мероприятиях ГП;
ресурсное обеспечение и прогнозная (справочная) оценка расходов на реализацию основных мероприятий ГП из различных источников финансирования - при условии привлечения для финансирования ГП средств федерального бюджета, местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, юридических лиц;
ресурсное обеспечение реализации ГП за счет средств бюджета Белгородской области;
основные меры правового регулирования в сфере реализации ГП;
4) подпрограммы ГП.
Также ГП может содержать:
а) в случае оказания областными государственными учреждениями государственных услуг (работ) юридическим и (или) физическим лицам - прогноз сводных показателей государственных заданий по этапам реализации ГП;
б) в случае использования налоговых, тарифных и иных инструментов - обоснование необходимости их применения для достижения цели и (или) конечных результатов государственной программы с финансовой оценкой по этапам ее реализации, а также основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели и (или) конечных результатов государственной программы (с обоснованием положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов области);
в) в случае участия в разработке и реализации государственной программы (подпрограммы) Российской Федерации, муниципальных образований, внебюджетных фондов, государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций - соответствующую прогнозную (справочную) оценку расходов федерального бюджета, консолидированных бюджетов муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов и юридических лиц на реализацию целей государственной программы.
VI.Требования к содержанию государственной программы
Анализ текущего состояния сферы реализации государственной программы должен включать характеристику итогов реализации государственной политики в этой сфере за предшествующий период в динамике, выявление потенциала развития анализируемой сферы и существующих ограничений в сфере реализации государственной программы, сопоставление ситуации в рассматриваемой сфере по сравнению с другими регионами и Российской Федерацией в целом (при возможности проведения такого сравнения). Анализ должен включать:
анализ исходных значений показателей и их динамики за последние 3 года;
рассмотрение мероприятий, проведенных органами власти в отчетном периоде, и их результаты;
формирование системы мероприятий, которые могут быть реализованы в рамках бюджета действующих обязательств;
прогнозирование результатов, полученных в результате осуществления этих мероприятий;
определение проблем, которые невозможно решить в рамках бюджета действующих обязательств, с обоснованием необходимости выделения дополнительных средств из бюджета принимаемых обязательств.
В рамках разработки и представления ГП должно проводиться обоснование системы целеполагания, включающее в себя:
обоснование системы целей и задач либо необходимости ее корректировки;
обоснование необходимости и достаточности предлагаемой по каждой цели совокупности задач для достижения соответствующей цели;
выделение приоритетных целей и задач на среднесрочную перспективу;
определение достижимых в среднесрочной перспективе показателей результативности по каждой цели и задаче, обоснование соотношения показателей непосредственных и конечных результатов в данной системе. При этом применительно к показателям конечных результатов должны будут анализироваться факторы, зависящие и не зависящие от деятельности органов управления, и представляться обоснование того, что зависимость является достаточной для использования данного показателя для оценки результативности.
Цели ГП - стратегические цели деятельности органа власти, соответствующие приоритетам развития области и направлениям развития подведомственной отрасли. Цели устанавливаются на долгосрочную перспективу (7 лет). Показателями целей являются показателями конечного социально значимого результата. За достижение целей несет ответственность соответствующий субъект бюджетного планирования (ответственный исполнитель, соисполнитель) (персональную ответственность - руководитель исполнительного органа власти области).
Цель должна обладать следующими свойствами:
специфичность (цель должна соответствовать сфере реализации государственной программы);
конкретность (не допускаются размытые (нечеткие) формулировки, допускающие произвольное или неоднозначное толкование);
достижимость (цель должна быть достижима за период реализации государственной программы);
релевантность (соответствие формулировки цели конечным результатам реализации программы).
Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не должна содержать специальных терминов, указаний на иные цели, задачи или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели, а также описания путей, средств и методов достижения цели.
Задачи - тактические задачи, необходимые для достижения целей ответственного исполнителя программы. Задачи должны носить среднесрочный характер (устанавливаться на период до 7 лет). Набор задач должен быть необходимым и достаточным для достижения цели. Показателями задач могут быть как показатели конечного, так и непосредственного результата.
Подпрограммы должны формироваться таким образом, чтобы обеспечивать решение задач программы (одной или нескольких). Систему целеполагания и систему подпрограмм целесообразно формировать таким образом, чтобы целями подпрограмм были задачи государственной программы, при этом подпрограммы не должны пересекаться (не должно быть двух различных подпрограмм, направленных на достижение одной задачи программы).
Подпрограммы должны состоять из перечня мероприятий, необходимых для достижения задач программы. По каждому мероприятию должна быть установлена система показателей, характеризующих результаты реализации мероприятия. Результаты выполнения мероприятий подпрограммы должны измеряться показателями непосредственных результатов.
Наравне с показателями конечных и непосредственных результатов ГП должны быть предусмотрены показатели эффективности бюджетных расходов в их общепринятом понимании, а именно показатели удельных расходов бюджетных средств на достижение единицы непосредственного и конечного результата. При этом необходимо определить такие показатели по каждой из задач ГП, ограничив их число.
Используемые показатели должны соответствовать следующим требованиям:
адекватность (показатель должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели или решении задачи и охватывать все существенные аспекты достижения цели или решения задачи подпрограммы);
точность (погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах реализации подпрограммы);
объективность (не допускается использование показателей, улучшение отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел; используемые показатели должны в наименьшей степени создавать стимулы для исполнителей подпрограммы, подведомственных им органов исполнительной власти области и организаций к искажению результатов реализации подпрограммы);
достоверность (способ сбора и обработки исходной информации должен допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе независимого мониторинга и оценки подпрограммы);
однозначность (определение показателя должно обеспечивать одинаковое понимание существа измеряемой характеристики как специалистами, так и конечными потребителями услуг, включая индивидуальных потребителей, для чего следует избегать излишне сложных показателей и показателей, не имеющих четкого, общепринятого определения и единиц измерения);
экономичность (получение отчетных данных должно проводиться с минимально возможными затратами; применяемые показатели должны в максимальной степени основываться на уже существующих процедурах сбора информации);
сопоставимость (выбор показателей следует осуществлять исходя из необходимости непрерывного накопления данных и обеспечения их сопоставимости за отдельные периоды с показателями, используемыми для оценки прогресса в реализации сходных (смежных) подпрограмм, а также с показателями, используемыми в международной практике);
своевременность и регулярность (отчетные данные должны поступать со строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между моментом сбора информации и сроком ее использования (для использования в целях мониторинга отчетные данные должны представляться не реже 1 раза в год)).
Показатели подпрограмм должны быть увязаны с показателями, характеризующими достижение целей и решение задач государственной программы. Следует привести обоснование состава и значений показателей и оценку влияния внешних факторов и условий на их достижение.
В число используемых показателей должны включаться показатели, характеризующие конечные общественно значимые результаты, непосредственные результаты и уровень удовлетворенности потребителей оказываемыми (финансируемыми) исполнителями государственными услугами (работами), их объемом и качеством.
Показатели должны иметь запланированные по годам количественные значения, измеряемые или рассчитываемые по утвержденным методикам, и определяться на основе данных федерального либо регионального государственного статистического наблюдения.
Для показателя указываются периодичность (годовая, квартальная, месячная и т.д.) и вид временной характеристики (за отчетный период, на начало отчетного периода, на конец периода, на конкретную дату и т.д.).
При описании основных конечных результатов реализации государственной программы необходимо дать развернутую характеристику планируемых изменений (конечных результатов) в сфере реализации государственной программы. Такая характеристика должна включать обоснование:
изменения состояния сферы реализации государственной программы;
выгод от реализации государственной программы.
На основе последовательности решения задач государственной программы определяются этапы ее реализации. Для каждого из этапов необходимо определить промежуточные результаты реализации государственной программы.
Анализ рисков реализации государственной программы и описание мер управления рисками реализации государственной программы предусматривает:
идентификацию факторов риска по источникам возникновения и характеру влияния на ход и результаты реализации государственной программы;
качественную и, по возможности, количественную оценку факторов рисков;
обоснование предложений по мерам управления рисками реализации государственной программы.
Потолок расходов областного бюджета на реализацию государственной программы на долгосрочную перспективу при ее формировании должен определяться постановлением Правительства Белгородской области. При этом законом области об областном бюджете будет определяться объем финансирования на текущий финансовый год и плановый период.
VII.Общие требования к порядку разработки, согласования и утверждения ГП
Основанием для разработки государственных программ будет являться Перечень государственных программ, формируемый в соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Белгородской области, утверждаемым Правительством Белгородской области.
Требования к содержанию, порядку разработки и реализации государственных программ подлежат определению Правительством Белгородской области.
Разработка, утверждение, реализация, мониторинг, оценка хода реализации и оценка эффективности подпрограмм государственных программ должна осуществляться в рамках государственных программ в соответствии с Методическими рекомендациями, которые подлежат разработке департаментом финансов и бюджетной политики Белгородской области и департаментом экономического развития Белгородской области.
Работа с ГП должна включать следующие последовательные этапы:
1) Аналитический этап
Данный этап предполагает проведение департаментом экономического развития Белгородской области анализа Стратегии, а также действующих концепций и программ развития отраслей экономики и социальной сферы Белгородской области. С учетом результатов анализа департаментом экономического развития Белгородской области совместно с департаментом финансов и бюджетной политики Белгородской области разрабатывается перечень государственных программ Белгородской области по форме, утверждаемой Правительством Белгородской области в Порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Белгородской области.
2) Представление органами государственной власти докладов о результатах и основных направлениях деятельности (далее - Доклад) и утверждение системы целей, задач и показателей конечного результата программы на заседании Экспертной комиссии
Данный этап предполагает представление органом исполнительной власти области - ответственным исполнителем государственной программы модернизированного Доклада на заседание Экспертной комиссии. Основная цель Доклада - обеспечение связи между стратегическим и бюджетным планированием. Доклад должен содержать:
отчет о результатах деятельности (результатах реализации программы) органа власти за истекший финансовый год, включая анализ степени достижения основных целей, задач и показателей;
перечень целей, задач и показателей государственной программы (в случае разработки новой программы).
Доклад должен представляться и рассматриваться на ранних стадиях бюджетного планирования, при определении основных параметров бюджета и предварительных проектировок по его распределению между ответственными исполнителями программ.
Одновременно с Докладом на заседание Экспертной комиссии должно быть представлено экспертное заключение департамента экономического развития Белгородской области.
Результатом рассмотрения Докладов должно стать оформление заключения Экспертной комиссии, содержащее рекомендации по разработке государственной программы (программ) в рассматриваемой сфере.
3) Составление проекта программы, включая проекты подпрограмм
Разработка проекта ГП должна осуществляться ответственным исполнителем программы.
Внутренний порядок разработки проекта программы должен определяться приказом (распоряжением) руководителя органа исполнительной власти области - ответственного исполнителя программы.
В рамках разработки проекта программы:
- ответственный исполнитель программы должен осуществить следующие действия:
определить перечень и состав подпрограмм (включая ведомственные целевые программы), подлежащих включению в программу;
сформировать на основе планов мероприятий перечень участников программы, ответственных за реализацию отдельных мероприятий;
распределить финансирование по подпрограммам и мероприятиям исходя из потолков расходов, установленных департаментом финансов и бюджетной политики Белгородской области в рамках бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
согласовать с соисполнителями показатели оценки непосредственного результата для подпрограмм и мероприятий;
разработать методику проведения мониторинга и оценки эффективности мероприятий программы в подведомственной сфере;
- соисполнители, участники программы должны осуществить следующие действия:
разработать планы мероприятий по каждой подпрограмме. При необходимости возможно направление запросов подведомственным получателям бюджетных средств для определения состава мероприятий и потребности в бюджетных ассигнованиях на их финансирование;
разработать показатели оценки непосредственного результата для подпрограмм и мероприятий.
4) Экспертная оценка и доработка программы
Проект программы должен быть представлен на экспертизу в департаменты финансов и бюджетной политики, экономического развития Белгородской области, а также независимым экспертам, входящим в состав Экспертной комиссии. Проект программы может быть также размещен в средствах массовой информации.
Результатом этапа должно стать направление заключения Экспертной комиссии на проект программы, содержащее замечания и рекомендации по их доработке ответственному исполнителю. Указанные замечания и рекомендации должны быть учтены ответственным исполнителем программы при формировании окончательного текста программы. В случае несогласия с замечаниями и рекомендациями экспертов ответственный исполнитель программы должен подготовить мотивированный и обоснованный ответ, который прилагается к проекту программы, направляемому в Экспертную комиссию.
5) Рассмотрение проекта программы на заседании Экспертной комиссии
Экспертная комиссия должна рассмотреть представленные программы. Критериями для оценки программ Экспертной комиссией являются следующие:
- насколько острой и актуальной для области является проблема, на решение которой предлагается выделить дополнительные средства;
- в какой мере выделение дополнительных средств позволит продвинуться в решении данной проблемы и тем самым в достижении целей, поставленных руководством области;
- какова запланированная эффективность использования бюджетных средств;
- в какой мере соответствующий ответственный исполнитель программы обеспечивал достижение показателей результативности и эффективности в предшествующие периоды (включая результаты реализации долгосрочных и ведомственных программ);
- представил ли ответственный исполнитель программы обоснование того, что из всех возможных вариантов решения рассматриваемой проблемы выбран наиболее предпочтительный с точки зрения результативности и эффективности;
- обеспечил ли ответственный исполнитель программы использование внутренних резервов для решения рассматриваемой проблемы.
Заключение Экспертной комиссии вместе с текстом программы и экспертными заключениями направляются в Правительство Белгородской области. Правительство Белгородской области на своем заседании рассматривает представленное заключение Экспертной комиссии и принимает решение об одобрении государственной программы либо ее отклонении. Одобренные государственные программы подлежат направлению в департамент финансов и бюджетной политики Белгородской области для включения в проект бюджета Белгородской области на следующий плановый период.
6) Формирование и утверждение бюджета Белгородской области на 3-летний период в соответствии с действующей схемой бюджетного процесса; утверждение государственных программ Правительством Белгородской области
Формирование проекта бюджета осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации и закона Белгородской области от 16 ноября 2007 года N 162 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской области".
Перед утверждением областного бюджета Белгородской областной Думой Правительство Белгородской области своим постановлением должно утвердить государственные программы Белгородской области.
7) Мониторинг и оценка реализации ГП
Мониторинг и оценка результатов программы должны проводиться в соответствии с разделом VIII Концепции.
8) Корректировка и досрочное прекращение реализации ГП
Внесение изменений в утвержденную ГП осуществляется в следующих случаях:
корректировка Стратегии социально-экономического развития Белгородской области;
установление невозможности достижения стратегических целей и результатов программы без внесения в состав задач и мероприятий программы изменений, не требующих дополнительного финансирования;
установление невозможности достижения стратегических целей и результатов ГП за счет предусмотренных объемов финансирования по причинам объективного по отношению к деятельности ответственного исполнителя программы характера, риски возникновения которых описаны в утвержденной программе;
исключение из компетенции ответственного исполнителя программы части полномочий, в пределах которых реализуется соответствующая программа;
изменение нормативных правовых актов, устанавливающих объемы расходов на финансирование действующих обязательств;
увеличение объема финансирования программы за счет дополнительных доходов областного бюджета;
уменьшение или перераспределение объемов финансирования внутри программы в связи с экономией, сложившейся по результатам размещения заказов;
увеличение объема финансирования программы, требуемого для обеспечения софинансирования субсидий из федерального бюджета, выделенных в рамках государственных программ Российской Федерации или целевых субсидий из федерального бюджета;
с перераспределением бюджетных ассигнований между подпрограммами, основными мероприятиями подпрограммы, а также изменением сроков их реализации.
Досрочное прекращение государственной программы обязательно в случаях:
корректировки Стратегии социально-экономического развития Белгородской области;
исключения всех полномочий, в рамках которых реализуется программа, из состава полномочий, отнесенных к компетенции Белгородской области как субъекта Российской Федерации;
ликвидации органа исполнительной власти Белгородской области либо иного государственного органа - ответственного исполнителя;
исключения из компетенции ответственного исполнителя всех полномочий, в пределах которых реализуется программа;
досрочного выполнения государственной программы (подпрограммы);
установления в ходе ежегодного (ежеквартального) мониторинга невозможности достижения стратегических целей и результатов программы (подпрограммы) за счет предусмотренных объемов финансирования;
подтвержденной результатами оценки низкой эффективности программы.
В случае досрочного прекращения программы ответственным исполнителем программы должны быть приняты решения относительно порядка завершения выполнения либо расторжения всех заключенных в рамках реализации программы договоров, в том числе относительно всех незавершенных инвестиционных объектов.
VIII.Организация мониторинга и оценки эффективности реализации государственных программ
Мониторинг и оценка итогов реализации государственных программ должны стать неотъемлемой частью бюджетного процесса. Периодичность проведения мониторинга может быть различной и будет зависеть от характера решаемой задачи. Например, для анализа исполнения государственных заданий подведомственными учреждениями необходим ежеквартальный мониторинг: для оценки хода исполнения инвестиционной программы мониторинг должен проводиться не реже 1 раза в полгода и т.д. Для мониторинга должны использоваться формы государственного статистического наблюдения, представляемые получателями бюджетных средств и ответственным исполнителем ГП регулярные отчеты, данные опросов населения, средств массовой информации.
Основой для проведения ежегодной оценки деятельности ответственного исполнителя ГП станет годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы (далее - годовой отчет).
Оценка деятельности ответственного исполнителя ГП будет проводиться по показателям эффективности, включая показатели конечных и непосредственных результатов. При этом будет анализироваться динамика значений показателей конечных результатов. В случае если выполнение показателей непосредственных результатов не привело к ожидаемой динамике конечных результатов, орган власти должен будет проанализировать причины подобного расхождения.
Оценка эффективности реализации государственной программы (подпрограммы) будет осуществляться на основе методических указаний по разработке и реализации государственных программ Белгородской области, утверждаемыми совместным приказом департамента экономического развития Белгородской области и департамента финансов и бюджетной политики Белгородской области.
В случае выявления отклонений фактических результатов в отчетном году от запланированных на этот год по всем вышеуказанным направлениям должно быть представлено аргументированное обоснование причин:
отклонения достигнутых в отчетном периоде значений показателей от плановых, а также изменений в этой связи плановых значений показателей на предстоящий период;
значительного недовыполнения одних показателей в сочетании с перевыполнением других или значительного перевыполнения по большинству плановых показателей в отчетном периоде;
возникновения экономии бюджетных ассигнований на реализацию ГП (подпрограммы) в отчетном году;
перераспределения бюджетных ассигнований между мероприятиями ГП (подпрограммы) в отчетном году;
исполнения плана по реализации ГП (подпрограммы) в отчетном периоде с нарушением запланированных сроков.
Годовой отчет будет формироваться ответственным исполнителем программы и представляться в департамент экономического развития Белгородской области и департамент финансов и бюджетной политики Белгородской области.
Годовой отчет должен иметь следующую структуру:
конкретные результаты реализации ГП, достигнутые за отчетный год, применительно к целям и задачам программы;
сведения о достижении значений показателей ГП, подпрограмм ГП, с обоснованием отклонений по показателям, плановые значения по которым не достигнуты;
запланированные, но не достигнутые результаты с указанием нереализованных или реализованных не в полной мере мероприятий с указанием причин неисполнения и возможных последствий;
информация об использовании бюджетных ассигнований и внебюджетных средств на реализацию мероприятий государственной программы;
информация о внесенных изменениях в ГП;
результаты социологических опросов, отражающие мнение населения о результатах работы органов власти;
предложения по дальнейшей реализации ГП.
По результатам анализа отчетов департамент экономического развития Белгородской области и департамент финансов и бюджетной политики Белгородской области должны подготовить и представить Экспертной комиссии мотивированное заключение о выполнении (или невыполнении) ответственным исполнителем программы установленных показателей, а также рекомендации по дальнейшему финансированию программы, ее корректировке, прекращению либо применению к ответственным должностным лицам мер материального или дисциплинарного воздействия.
На основании отчетов ответственных исполнителей и заключений департамента экономического развития Белгородской области и департамента финансов и бюджетной политики Белгородской области Экспертная комиссия выносит заключение о результатах реализации программы в отчетном периоде либо в случае завершения программы об итогах реализации ГП.
При этом в зависимости от результатов анализа в решении должны содержаться рекомендации:
о продолжении реализации программы;
о прекращении реализации программы;
о внесении изменений в программу;
о разработке новой программы (подпрограммы) в данной сфере;
о принятии мер дисциплинарного и (или) материального воздействия к ответственным должностным лицам.
Заключение Экспертной комиссии с приложением отчета ответственного исполнителя программы и заключений департамента экономического развития Белгородской области и департамента финансов и бюджетной политики Белгородской области должно быть направлено в Правительство Белгородской области.