Приложение к Закону от 25.11.2005 г № 2 Методика
Методика планирования временных кассовых разрывов и порядок формирования финансового резерва для их финансирования
1.Под кассовым разрывом бюджета понимается краткосрочное, в пределах нескольких месяцев одного финансового года, превышение расходных обязательств бюджета над бюджетными доходами, которое в последующие месяцы года компенсируется соответствующим превышением доходов бюджета над его расходами. Источником возникновения кассовых разрывов является разница в сезонностях поступления доходов и осуществления расходов бюджета в пределах года.
2.Данные рекомендации касаются прогнозирования и финансирования кассовых разрывов внутри бюджетного года продолжительностью от одной недели до трех месяцев, возникновение которых не связано с ошибками при разработке параметров доходной и расходной частей бюджета на год.
3.Основными факторами, объясняющими возникновение таких кассовых разрывов, являются:
наличие внутригодовой неравномерности доходов и непроцентных расходов бюджета по месяцам;
крупные разовые выплаты из бюджета, связанные с погашением и/или обслуживанием государственного долга;
форс-мажорные обстоятельства, требующие срочных разовых расходов (например, природные бедствия или катастрофы).
4.Прогнозирование кассовых расходов при составлении бюджета на следующий год осуществляется в три этапа:
на первом этапе, на основании помесячных отчетов об исполнении бюджета за базовый период (3 года), составляется "типовой" профиль помесячной динамики доходов и осуществляется расчет ожидаемого профиля доходов в условиях будущего года, т.е. скорректированного с учетом очевидных изменений (например, изменение объема трансферта из бюджета вышестоящего уровня, изменения в налоговом законодательстве);
на втором этапе, на основании помесячных отчетов об исполнении бюджета по расходам (за вычетом процентных расходов и погашения основной суммы долга) за базовый период (3 года) осуществляется расчет ожидаемого профиля расходов в условиях будущего года, т.е. скорректированного с учетом очевидных изменений в бюджетной сети и обязательствах;
на третьем этапе на полученный "профиль" доходов и расходов накладывается график платежей по обслуживанию и погашению государственного долга и выделяются наиболее вероятные точки, в которых при исполнении бюджета может произойти кассовый разрыв, т.е. где накопленный с начала года объем доходов (с учетом переходящих остатков) становится меньше накопленного с начала года объема расходов (расходы по "типовому" графику и расходы, связанные с платежами по государственному долгу).
5.Прогноз доходов основывается на определении динамики поступления доходов в базовый период (три года), исходя из различий в поступлении во времени отдельных категорий бюджетных доходов:
налоговых доходов;
неналоговых доходов;
межбюджетных трансфертов;
доходов целевых бюджетных фондов;
доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
i n d i
D = SUMM (k x D ) ,
j=1 j j
где
i
D - прогноз месячных поступлений доходов бюджета в целом в i месяце в
планируемом году;
i
D - значение j вида доходов, поступивших в бюджет в i месяце;
j
d
k - коэффициент, учитывающий изменение значение j вида доходов,
j
ожидаемых к поступлению в бюджет в планируемом году;
n - число отдельных категорий видов доходов.Прогноз расходов основываются на определении динамики расходов бюджета с учетом определенных лимитов бюджетных обязательств на планируемый год, исходя из различий в сроках проведения обязательных бюджетных платежей. При этом учитываются:
текущие расходы (за исключением расходов на обслуживание долга);
капитальные расходы;
расходы, связанные с предоставлением бюджетных кредитов.
i n р i
Р = SUMM (k x Р ) ,
j=1 j j
где
i
P - значение лимита бюджетных обязательств в i месяце в планируемом
году;
i
P - лимит бюджетных обязательств на планируемый год j вида расходов
j
бюджета в i-ом месяце;
р
k - коэффициент, учитывающий долю j вида расходов в i месяце;
j
n - число отдельных категорий видов расходов.7.Определение наиболее вероятных месяцев планируемого бюджетного года, когда при исполнении бюджета может произойти кассовый разрыв, т.е. когда накопленный с начала года объем доходов (с учетом переходящих остатков) становится меньше накопленного с начала года объема расходов (с учетом расходов на обслуживание и погашение уже принятых долговых обязательств), проводится по формуле:
m i m i
m - месяц кассового разрыва, если SUMM D - SUMM P < 0
i=1 i=1 -
m i m i
отсутствие кассового разрыва, если SUMM D - SUMM P > 0
i=1 i=1
1 < m < 12
- -
где
i
D - прогноз месячных поступлений доходов бюджета в целом в i месяце в
планируемом году;
i
P - значение лимита бюджетных обязательств в i месяце в планируемом
году;
m - месяц, в котором ожидается возникновение кассового разрыва.8.После определения наиболее вероятных месяцев возникновения кассовых разрывов в очередном финансовом году разрабатываются меры по их недопущению или определяется порядок их финансирования с использованием следующих инструментов:
корректировка расходов по отдельным статьям бюджета на год;
поддержание достаточного уровня остатков на бюджетных счетах (формирование оборотной кассовой наличности);
оптимизация графика новых заимствований;
использование внутригодовых кредитных линий.
9.Корректировка расходов по отдельным статьям бюджета на год производится в случае, когда прогноз указывает на возникновение кассового разрыва в одном из месяцев, а не в нескольких месяцах подряд. В этом случае для предотвращения возникновения кассового разрыва финансовый орган может принять меры по корректировке графика расходов по месяцам, чтобы обеспечить профиль расходов, исключающий (снижающий вероятность) кассового разрыва.
Проведение корректировки внутригодового графика осуществления расходов по отдельным статьям бюджета, не связанных с осуществлением регулярных платежей, либо имеющих жесткую сезонную привязку, а также графика осуществления бюджетом закупок, оплаты услуг и бюджетных инвестиций, позволяет не допустить возникновение кассовых разрывов при осуществлении регулярных и сезонных расходов бюджета.
10.Формирование оборотной кассовой наличности бюджета, т.е. минимального обязательного остатка средств на конец года, используемой в очередном финансовом году для финансирования текущих расходов свыше поступлений в бюджет в течение данного месяца при временных кассовых разрывах бюджета, помимо оптимизации расходов и доходов в течение года является дополнительным способом снижения риска возникновения кассового разрыва.
Формирование оборотной кассовой наличности бюджета непосредственно связано с корректировкой расходов по отдельным статьям бюджета на год, поскольку накопление остатков на бюджетных счетах возможно только в случае перераспределения расходов внутри года таким образом, чтобы текущие доходы бюджета (с учетом новых заимствований, доходов от приватизации и поступления средств от бюджета вышестоящего уровня) не превышали текущие расходы (как непроцентные, так и по государственному долгу).
Точная оценка требуемого объема оборотной кассовой наличности бюджета на счетах делается на основании данных об исполнении бюджета и величине возникавших кассовых разрывов за три предыдущих года, а также с учетом объема доходов и расходов в текущем бюджетном году и прогноза вероятности кассовых разрывов в очередном финансовом году, и может меняться от года к году.
i m i m i
К = max (SUMM P - SUMM D ) ,
об i=1 i=1
1 < m < 12
- -
где
i
K - объем оборотной кассовой наличности бюджета в планируемом году;
об
i
D - прогноз месячных поступлений доходов бюджета в целом в i месяце в
планируемом году;
i
P - значение лимита бюджетных обязательств в i месяце в планируемом
году;
m - месяц года.Составной частью оборотной кассовой наличности бюджета и остатков на бюджетных счетах могут стать средства резервного фонда на случай чрезвычайных ситуаций. При этом необходимо отметить, что институциональное создание резервного фонда не является обязательным условием для реализации данной меры, поскольку поставленная цель по недопущение кассовых разрывов будет достигнута уже в том случае, если финансовый орган учтет требуемый размер резервного фонда при оценке необходимого объема остатков на бюджетных счетах, и может их корректировать в зависимости от изменения прогноза возникновения чрезвычайных ситуаций в течение бюджетного года.
11.Проведение оптимизации графика новых заимствований применяется при отсутствии в необходимых объемах оборотной кассовой наличности бюджета, поскольку перераспределение новых заимствований позволяет обеспечить оптимальное финансирование расходов и не допустить возникновение кассового разрыва.
Оптимизацию графика новых заимствований следует проводить с учетом согласования внутри года сроков осуществления новых займов и поступления средств в бюджет по программе приватизации государственного имущества. Для недопущения кассового разрыва в очередном финансовом году необходимо проводить осуществление программы приватизации в сроки, обеспечивающие поступление средств от ее реализации в бюджет в привязке к датам выплат по имеющимся обязательствам. Осуществление новых займов необходимо производить в упреждающем режиме только в тех случаях, когда нет иных способов для ликвидации кассового разрыва.
12.Использование внутригодовых кредитных линий по финансированию кассовых разрывов заключается в том, что в начале года финансовый орган заключает договор с коммерческим банком об открытии кредитной линии, действующей до конца года, в размере, обеспечивающем покрытие возможных кассовых разрывов или револьверной кредитной линии. Расчет размера предоставляемого кредита в этом случае аналогичен методике по оценке необходимого объема оборотной кассовой наличности бюджета.
При открытии кредитной линии непосредственное заимствование средств происходит только в случае возникновения кассового разрыва в размере, обеспечивающем его покрытие (в пределах величины кредитной линии). Открытие револьверной кредитной линии является более предпочтительным в случае когда, согласно прогнозу возникновения кассовых разрывов, они следуют один за другим, а у бюджета нет возможности погасить ранее произведенное заимствование.
Особенностями данного инструмента финансирования кассового разрыва является то, что согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации в объем задолженности субъекта Российской Федерации или муниципального образования включаются только предоставленные кредиты, т.е. собственно наличие открытой кредитной линии не увеличивает совокупный размер объема задолженности субъекта кредитора.
13.В случае невозможности предусмотреть в проекте бюджета необходимый объем оборотной кассовой наличности, в проекте закона о бюджете устанавливается источник и предельный объем привлекаемых кредитных ресурсов, необходимых для покрытия временных кассовых разрывов.